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1、农业行政管理体制改革国际研讨会 2003年11月20日新时期我国重要农产品供求平衡与支持政策选择马晓河（国家发展与改革委员会产业发展研究所所长）马晓河 著名经济学家，管理学博士。现为国家发展和改革委员会产业发展研究所所长、研究员，中国创业投资和高科技杂志总编，中国人民大学兼职教授，博士生导师。1993年获得国家有突出贡献的专家称号，享受国务院政府特殊津贴。曾多次参与国家经济政策的制定工作，去年6月受时任总理的朱钅容基同志邀请参加经济形势专家座谈会，今年6月又受温家宝总理邀请参加经济形势专家座谈会，研究成果有多项获得省部级科技进步奖。主要研究领域为经济发展战略、产业结构和产业政策、城乡经济关系、
2、农业、农村发展政策。在20多年的经济研究中，在国内外报刊发表论文150余篇，专著或合著有：21世纪中国粮食问题（合著）、我国农村税费改革研究（合著）、结构转换与农业发展一般理论与中国的实践（专著）。加入WTO以后，在国内和国际两种市场的进一步融合过程中，面对农产品供求格局的变化和由此带来的一些影响，我国需要重新选择新的农业政策思路和措施。一、新的农业政策思路：按照比较优势的原则，用对外开放的视角解决重要农产品供求平衡问题 过去，在相对封闭的条件下，我国重要农产品的供求平衡是通过“立足国内生产、进出口调剂余缺”的方式实现的。现在，在更加开放的条件下，国际市场上的农产品按照WTO规则进入国内市场，
3、同时国内农产品也以此规则走向国际市场，因此在原有的农产品供求格局被打破之后，维护以往那种农产品供求平衡的传统政策思路必须改变，以对外开放的视角，按照比较优势的原则，用国内和国际两种资源、两种市场去解决重要农产品供求平衡问题。解决重要农产品供求平衡问题，既要有动态平衡的观念，也要有区域平衡的思想。从短期（WTO过渡期）看，重要农产品供求平衡的政策思路是，将大宗农产品进口配额因素考虑在内，把劳动密集型农产品出口作为重要变量，在粮食自给率保持95%的前提下，合理配置农业资源，适当压缩国内土地密集型农产品生产量，扩大劳动密集型农产品生产规模。从中长期（WTO过渡期完成以后）看，我国重要农产品供求平衡的
4、政策思路是，用比较优势的原则，在国际和国内两种市场上置换农业资源，逐步降低粮棉油糖等农产品的自给率，使粮食的自给率降到90%，棉油糖等农产品自给率可以更低，从国际市场适当增加这些农产品的进口量；同时，为扩大出口和国内市场消费，大力发展水果、蔬菜、花卉和畜禽、水产品等，并不断增强农业的多功能性。从区域平衡角度看，由于我国东部地区和中西部地区之间、南方和北方之间资源禀赋不同，产业化基础有强有弱，农业生产成本存在着较大的差异。因此，重要农产品的供求平衡还应在区域上进行政策定位。第一，从东、中、西三大地区看，今后东部地区和城市郊区应逐步压缩土地密集型农产品生产，努力扩大劳动密集型、外向型农产品生产，例
5、如有步骤地减少粮棉油糖等农产品的生产面积，增加蔬菜、花卉和畜禽、水产品等农产品的生产面积；中西部地区要围绕优质化和专用化方向，积极发展土地密集型农产品，例如粮、棉、油、糖、烟和水果等产品，并围绕这些产品开展产业化经营，努力发展畜禽养殖和农产品加工业，实现农产品的转化增殖。第二，从粮食供求平衡上看，应推行南进北出的战略方针，南方销区可利用WTO配额从国际市场进口玉米、小麦及其制品和饲料等产品，北方可利用市场区位优势向日、韩、俄等国出口大米、玉米、小麦和大豆等农产品。第三，从棉花供求平衡上看，应推行西出东进的战略方针，即新疆出口棉花，东部地区适当进口棉花。第四，从农业资源的可持续利用和生态平衡角度
6、看，东北应适度压缩既耗土地又耗水资源的稻谷生产，归还和扩大湿地面积；南方要退耕还湖，扩大湖地面积；西部要继续因地制宜地退耕还林，适度扩大林地和草地面积。此外，按照区域比较优势，今后我国在政策上应重点扶持和发展10大农产品产业带，走区域专业化、规模化经营的农业发展道路。例如，在黄淮海、长江下游和大兴安岭沿麓等培育优质小麦产业带；在长江中下游、东北三江平原培育稻谷产业带；建设东北内蒙古和黄淮海地区的专用玉米产业带；在东北内蒙古东部建设和培育大豆产业带；在西北内陆、黄河流域和长江流域发展棉花产业带；在长江流域培育油菜籽产业带；建设桂中南、滇西南和粤西等“双高”蔗糖产业带；建设南北水果产业带；培育优质
7、畜禽产业带等。二、实现重要农产品供求平衡与支持农业具体政策措施实现重要农产品供求平衡是一项复杂的系统工程，既涉及到农产品的进出口政策，又涉及到国内农产品的供给政策；既涉及到农业生产政策，又涉及农产品流通体制及其政策。因此，必须在进一步对外开放的条件下，采取综合的政策措施。1. 对粮棉油糖等大宗农产品实行灵活的进口政策当前，我国农产品供给不但从总量上出现了过剩，而且也出现了结构性和地区性过剩。在此情况下，为了既能兑现加入WTO后的承诺，又能减少进口大宗农产品给国内带来的冲击，我国应该借鉴韩国的经验，制定并实行灵活的进口政策。韩国在1995年1月1日成为WTO创始会员国之后，面对农产品市场全面开放
8、对国内农业带来的可能冲击和挤压，将农产品的生产和贸易政策进行了相当大的改革和调整。例如，在稻谷方面，为了避免进口稻谷挤占国内市场，韩国将进口稻谷全部用作加工和提炼酒精；在柑橘方面，将进口柑橘旺季与本国产橘上市季节错开，并由国营企业经营进口；另外，为了鼓励养牛和养猪业发展，提高其竞争力，政府还规定对养牛专业区和养猪专业户所需进口饲料免征进口关税。我国完全可以学习韩国的这些做法，调整现行农业政策1 郑成宏：“韩国农业如何应对加入世贸”. 中国改革报，2002-9-9。首先，充分利用国营企业掌握粮棉油糖等大宗农产品进口配额的格局，控制我国农产品的进口节奏，错开国内同类农产品上市季节，在粮棉油糖上市淡
9、季可以多进口，旺季少进口甚至不进口。其次，调整品种进口结构，多进一些加工用（比如饲料）原料产品，少进口一些直接投放国内市场的农产品。以粮食为例，我国可将进口粮食用作饲料和加工淀粉、酒精等工业用粮。再次，为了避免进口农产品对主产区形成冲击，我国可将粮棉油糖等大宗农产品的进口配额多向主销区发放，少向主产区发放。这样从政策上引导销区多进口粮棉油糖等产品，主产区少进口甚至不进口。最后，对粮棉油糖等大宗农产品实行短期少进口、长期多进口的政策。如前所述，在加入WTO过渡期内，我国粮棉油糖等大宗农产品将是供过于求的态势，而从长期看却供不应求。基于这种判断，我们可从贸易政策和配额管理上分阶段控制农产品进口配额
10、的完成率，因为关税配额承诺只是一个最低的市场准入机会，并不一定是必须履行的最小采购产品数量。实际上，世界各国在完成农产品关税配额方面，都根据本国农产品的敏感程度采取不同的策略。一般而言，受保护程度高的农产品，关税配额完成率都较低；相反，受保护程度低的农产品，关税配额完成率都较高。根据有关文献分析，在19951997年间，若干主要农产品贸易成员国关税配额制度的执行，除了澳大利亚和瑞士的关税配额完成率达到或超过90%外，欧盟、日本和美国等其他国家或集团均未超过70%，最低的波兰只有35%2 蓝海涛：国际农业贸易制度解读政策应用. 中国海关出版社. 2002年，第146147页。从美国的情况看，在9
11、种农产品实行关税配额管理中，油籽、食糖和蔬菜水果等较好地执行了市场开放协议，但烟草关税配额完成率下降，纤维关税配额完成率过低，这与美国对烟草种植者和纤维生产者的保护直接有关。欧盟在对7种农产品实行关税配额管理中，较好地履行了食糖和奶制品市场开放义务，而饮料、禽蛋、蔬菜及水果的关税配额完成率比较低，肉制品关税配额完成率下降，1998年比1996年降低16%。日本在5种农产品实施关税配额管理中，在谷物、蔬菜和水果方面较好地履行了开放国内市场的承诺，但油籽、奶制品市场开放度不大，关税配额完成率一般在60%以下，纤维关税配额完成率明显下降，从1995年的131%降至1998年的45%。韩国实行关税配额
12、管理的农产品达10种，其中饮料、咖啡、肉产品、谷物、油籽和食糖等农产品的关税配额完成率在98%以上，但禽蛋关税配额完成率极低，蔬菜水果的也不高，纤维和奶制品的关税配额完成率也低。加拿大对5种农产品实行关税配额管理，其中奶制品、禽蛋和肉产品较好地履行了国内市场开放义务，配额完成率较高，虽然谷物、油籽的关税配额完成率较低，但主要是因为国内价格相对较低，天然形成了市场屏障的缘故。澳大利亚仅对奶制品和烟草2种农产品实施关税配额管理，配额完成率高，较好地履行了进一步开放国内市场的义务。3 蓝海涛：国际农业贸易制度解读政策应用. 中国海关出版社. 2002年，第147148页。由此可见，一些国家虽然按照W
13、TO协议建立有关税配额制度，但实际执行关税配额往往不能完全完成。因此在WTO过渡期内，我国可根据农产品的敏感程度和竞争力状况，对粮棉油糖等大宗农产品应尽量减少进口数量，降低关税配额完成率。在WTO过渡期完成后，可根据国内粮棉油糖等农产品供求状况，增加进口数量，提高关税配额完成率。2. 对有优势的畜禽和水产品等农产品实行积极的出口政策我国的人多地少，土地密集型农产品生产成本相对要高于土地资源丰富的国家；相反，本国劳动力资源极其丰富，劳动密集型农产品生产成本又显著低于劳动力资源不足的国家。在进入世界贸易组织后，与WTO成员国开展进出口贸易，我国的劳动密集型农产品就有着明显的出口比较优势。从当前和今
14、后一段时间看，中国的蔬菜、水果、茶叶、花卉等属于劳动密集型产品，具有较强的市场价格竞争优势；另外，在进一步对外市场开放中，随着粮食进口配额完成率的上升，饲料生产成本有可能下降，这也会增强我国畜禽产品的价格竞争力，使大部分畜禽和水产品有出口优势。针对上述两大类产品，当前和今后的政策目标是，鼓励国内生产，创造新的就业岗位，扩大产品出口，增加农民收入。为此，今后宜采取以下政策措施。第一，建设出口农产品的产业体系，按照区域化、专业化和优质化方向配置要素资源。在不违反WTO规则的前提下，政府应充分利用“绿箱”政策和“黄箱”政策，结合构建全国十大农业产业带的战略思路，根据各地自然资源、产业成本和专业化状况
15、，以财政无偿投资或贴息补贴的方式，支持各地建设一批具有出口潜力的优质农产品基地，鼓励这些基地用市场化的运作方式开展种植（养殖）、加工和收购、出口贸易一体化经营。第二，加强出口农产品的质量检测和管理。一方面国家应率先在各出口基地建立病情、疫情和残留物的测报网络，对农产品的产地环境、投入品、生产过程和包装标识等进行全方位跟踪检测；另一方面，强制推行ISO 9000认证或ISO 14000认证、HACCP认证工作，对出口农产品进行标准化生产和质量的全过程控制，特别是要根据进口国农产品质量标准、检测方法和相关法规法律的要求，按相应的技术标准严格生产和出口农产品。还有，我国应该充分利用WTO实施卫生与植
16、物卫生措施协定（简称SPS协定）规定的科学依据原则，针对一些WTO成员国对我国农产品出口设置的技术措施，寻找应对办法，攻破其不科学的检疫检测限制，促进我国有比较优势农产品的出口。第三，开展政府的营销服务活动，为出口农产品企业提供支持。在WTO农业协议中，农产品市场促销服务被列入“绿箱”政策“一般服务”项目中，属于免除减让的范围。世界上许多发达国家每年都投入大量资金，开展这方面服务工作。中国作为刚刚加入WTO的发展中国家，为了更好地促进有比较优势农产品的出口，也急需展开这方面的服务：要支持出口企业和中介组织举办或参加各种国际展览会、展销会，以提高我国农产品在国际市场上的知名度和占有率；在农产品贸易大国（进口或出口国）设立专门机构或支持中介组织，了解并及时传递所在国的相关农业信息和政策法规动态，同时为本国的农产品开展宣传活动；政府还要与主要农产品贸易伙伴国建立贸易磋商机制，
