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1、姜长云：让农民享有更多的公共政策发展农民合作组织和农民专业协会-“十一五”时期统筹城乡发展的对策思路（一）按照以人为本、给农民国民待遇和统筹城乡制度创 新的原则，强化农民的权益保护、优化农业和农村经济的运 行环境，加快推进与城镇化、与农业和农村发展相关的制度 创新第一，要加快改革城乡二元户籍制度及与此相关的城市 福利保障制度，形成包容农民工的城市管理制度和城市文化 氛围。第二，要以强化农民权益保护、降低农民进城门槛为 主线，加快土地征用制度和城镇房地产制度的改革。第三， 要以维护农民工权益为中心，加强对城乡劳动力市场建设的 支持和监管，加快城乡劳动力市场的一体化进程，积极培育 “城乡通开，企业
2、自主用人，劳动者自由择业，中介机构优 化服务，政府改善市场监管、维权和支持农民培训”的劳动 力市场体系。第四，要加快财政体制、乡镇体制的改革，积 极推进省管县财政体制、取消乡镇财政，并将其同健全县乡 政府的财政收入考核结合起来。第五，要进一步巩固农村税 费改革和农村土地制度创新的成果，全面深化粮食流通体制 和农村金融体制改革，形成有利于加快缓解三农问题的长效 机制。（二）按照多予、少取、放活、协调的原则，加大投入， 整合资源，突出重点，促进农业和农村支持政策的体系建设要进一步加大财政支农的力度，促进财政支农政策的体 系建设；要把加强农村中小型基础设施建设作为加强对农业和农村发展支持的重点，进一
3、步加大财政投入的强度，扩 大支持范围，改进支持方式。要注意整合资源，突出重点， 加强监督，将提高财政支农资金的使用效果与增加财政支农 资金放到同等重要的地位。（三）积极促进乡镇企业体制创新、技术进步、结构调整 和发展模式转型的良性互动，加快乡镇企业走新型工业化道 路和融入现代工业体系的步伐乡镇企业的主体是农村中小企业，无论它叫什么名字， 在统筹城乡发展、全面建设小康社会的过程中，都需要进一 步发挥其作用。但是，随着需求制约的日趋凸显，随着乡镇 企业内外部环境的根本性变化，乡镇企业面临的问题也日趋 严重。适应形势的变化，加快乡镇企业体制创新、 技术进步、 战略性结构调整和发展模式的转型，借此加快
4、乡镇企业走新 型工业化道路的进程，对于促进乡镇企业的阶段性转变、推 动双重工业化或双重城镇化的有机对接，对于统筹城乡产业 发展和统筹城乡就业，都具有重要的积极意义。为此，需要 注意以下几点：第一，重视发挥信息化对工业化的带动作用、 高技术对产业发展和结构升级的导向作用，通过促进乡镇企 业生产方式的现代化改造，加快乡镇企业融入现代经济体系 的进程。第二，基于提高综合比较优势、竞争优势和可持续 发展的要求，积极促进城乡产业分工的深化，发挥城乡结构 调整和城市产业结构升级对于乡镇企业战略性结构调整的 辐射带动作用。第三，以促进产业集群和产业基地的成长为 重点，积极实现乡镇企业发展思路的根本性转变，为
5、统筹城 乡发展培育新的生长点。（四）加快农村教育、卫生和社会保障制度的改革，逐步 探索农村社会事业以改革促发展的有效方式第一，增加投入与加快改革并举，将农村义务教育以县 为主的管理体制与以中央和省级政府为主的投入体制结合 起来。逐步创造条件，使财政增加教育投入的重点由城市转 向农村、由高等教育转向义务教育和职业教育。第二，重新 审视盲目追求现代化的现行发展方式，倡导大众化、适用化 的发展路线，把增加公共卫生资源和加快医疗卫生体制改革 的重点放到农村去。第三，加快构建最基本的农村社会保障 体系，包括基本养老保障、基本医疗保障、最低生活保障和 规范化的政府救济制度，因地制宜、循序渐进地解决农民老
6、有所养、病有所治、贫有所济的问题。（五）以提高农民能力为主线，加强农民培训体系建设， 提高农民的组织化程度按照以人为本、促进经济社会和人的全面发展的要求， 应该把提高农民能力、促进农民的自由全面发展，作为统筹 城乡发展的重要目标。要以提高农民能力为主线，把加强农 民培训体系建设和提高农民的组织化程度，作为统筹城乡发 展的重要对策思路。为此，要注意把增加培训投入、改进培 训方式和财政培训资金的使用方式，放到比较重要的地位， 采取有效措施强化政府培训投入对于农民和民间培训投入 的引导能力；要注意针对农民工和一般农民不同的培训需 求，选择不同的培训形式、 培训层次、培训主体和支持重点。 要在政府对培
7、训市场加强监管的同时，鼓励农民工输出地、 输出地政府、用工企业和相关培训机构加强合作，共同促进 农民培训活动的发展。要把支持农民合作组织和农民专业协 会的发展，作为提高农民组织化程度的主要方式。此外，从增强城镇化对经济社会结构调整和农业、农村 发展的辐射带动作用出发，将推进城镇化与强化城镇群的功 能作用有机结合起来，完善统筹城乡的发展规划体系，为统 筹城乡发展提供重要抓手，也是非常重要的。统筹城乡发展不等于完全消除城乡差距-关于统筹城乡发展的几点认识（一）城乡差距与城乡发展不协调，既有联系又有区别， 统筹城乡发展不是要完全消除城乡差距，而是要解决城乡发 展的不协调问题在工业化进入中期阶段及其以
8、前，在城镇化加快发展的 阶段，城乡差距的适度存在，既是工业化和城镇化持续推进 的基本前提，又是发展中国家广泛存在的城乡二元结构的典 型表征。但是，城乡差距与城乡发展的不协调，却是两个既 有联系又有本质区别的概念。只有当城乡差距累积到一定程 度，只有由此形成的对经济社会整体运行和可持续发展的负 面影响超过一定限度，导致城乡发展之间的良性循环关系遭 到破坏时；或者形成了城乡差距持续扩大的机制，导致城乡 发展的矛盾和冲突进入恶性循环状态时，才能称为城乡发展 的不协调。统筹城乡发展，旨在解决城乡发展的不协调问题， 逐步消除过大的、不合理的城乡差距，破除城乡差距扩大化 机制赖以运行的环境，为建立城乡发展
9、的良性循环机制、逐 步实现城乡共同发展创造条件。在统筹城乡发展的过程中，统筹的主体是政府，统筹的 目标是实现城乡协调发展，统筹的手段是政策、体制或机制 创新。为此，要注意：第一，统筹城乡发展不是要实现城乡 的同等或同步发展；第二，统筹城乡发展不是要实行城乡完 全相同的制度，而是要实现城乡制度创新和制度运行的协调 互动。第三，统筹城乡发展不等于要实现区域均衡发展。我 国作为一个后发型发展中大国，在工业化、城镇化、信息化 加快推进，在对外开放全面扩大的背景下，经济社会发展对 资源需求的迅速增长和资源供给的相对不足，始终是一个矛 盾。经济社会发展只能采取非均衡的路线，突出重点，整体 推进，采取区域协
10、调发展和区域内部非均衡发展有机结合的 方式。（二）城乡差距扩大化，在相当程度上反映着二元结构背 景下城乡之间、城乡居民之间发展能力差距的扩大化；统筹 城乡发展的根本，是加快现代生产方式 （交换方式）对传统生 产方式的改造，增强农民和农村的发展能力，要防止因片面 强调与国际接轨导致更多的农民和农村地区同国内发展主 流脱轨根据阿马蒂亚？森的硏究，能力贫困与收入不平等是紧 密相联的。撇开政策和体制因素的影响不论，一方面，城乡 差距在很大程度上取决于城乡之间、城乡居民之间发展能力 的差距；另一方面，相对收入差距的拉大加重了低收入人群 的被剥夺感，而收入方面的相对剥夺可能导致能力方面的绝 对剥夺，导致相
11、关农民或农村地区游离于经济社会发展的主 流之外，甚至逐步丧失参与经济社会发展的能力和机会。工业化、城镇化和全面建设小康社会的过程，首先是一 个生产方式、生活方式的转变过程。鉴于生产方式对生活方 式转变的决定作用，在统筹城乡发展的过程中，必须把促进 现代生产方式对传统生产方式的根本性改造，作为一条贯穿 始终的主线。鉴于工业化、城镇化的过程，必然导致农民流 动和就业空间的扩大、竞争压力的不断加大和农民发展能力 的不适应性迅速增强，应该把加强农民发展能力建设，把促 进农民全面自由的发展，作为促进生产方式改造的重要内容 和统筹城乡发展的重要目标，将加快改造传统农业、传统农 村与加快改造传统农民有机结合
12、起来。适应全球化、现代化迅速发展的大趋势，为了增强我国 的产业竞争力和发展能力，用健康、开放的心态，积极地、 有选择地、分缓急地加快与国际接轨的步伐，有效借鉴先进 国家生产方式、消费方式、发展模式变化和高技术发展的成 果，是非常必要的。但是，鉴于当前城乡差距越来越大、城 乡发展严重不协调的现实，应该把促进生产方式的转变和农 民发展能力的提高，放在更为重要的地位。藉此让更多的农 民和农村地区能够汇入经济社会发展的主流之中，为更多的 农民或农村地区能够分享经济社会发展的成果，更多地获得 参与经济社会发展的机会，提供良好的支撑平台。这应该是 统筹城乡发展的根本所在。统筹城乡发展的最高宗旨，应该 是促
13、进经济社会和人的全面发展。今后，需要重新审视不加 选择地片面强调与国际接轨、片面重视高精尖的发展思路， 在加强具有战略意义的高技术研究、促进高技术产业化的同 时，大力支持共性技术、关键技术的自主开发和创新，按照 以高技术为先导、中新技术和先进适用技术为主体的技术进 步路线，加快经济增长方式的转变和就业空间的开拓，推动 经济社会协调发展和人的全面发展。（三）针对导致城乡差距过大的结构性矛盾、体制性矛盾 和政策性因素，要按照以人为本和全面、协调、可持续的发 展观要求，站在经济社会发展全局的高度，明确统筹城乡发 展的内涵和重点，将促进城乡协调发展的短期政策调整和长 效机制建设有机结合起来，努力形成有
14、利于以城带乡、以工 哺农、城乡互动、协调发展的政策体系和运行机制统筹城乡发展要坚持标本兼治，按照以缓解三农问题为 重点、促进城乡协调发展的方向，将短期内加大政策调整的 力度，与长期内加快体制改革、政策转型和结构调整的进程 结合起来，建立城乡协调发展的长效机制。但统筹城乡发展 不是为解决三农问题而解决三农问题，而是从国民经济和社 会发展系统良性运行，从城乡经济社会发展良性互动的角 度，重点解决城乡发展的失衡问题。统筹城乡发展不是简单 的削富济贫、截长补短，也不等同于主要采取行政手段缩小 城乡差距，而是要形成有利于城乡差距合理化、促进城乡协 调发展的体制、机制和理念。因此，统筹城乡发展的内涵应 该
15、是：从促进经济社会和人的全面发展的大局出发，按照以 人为本和全面、协调、可持续的发展观要求，统筹城乡体制 改革、政策转型和结构战略性调整，促进城乡制度创新、政 策调整和结构转型的良性互动，将完善市场经济体制、加快 城镇化和新型工业化进程有机结合起来，促进城乡协调发展 及其机制的形成。统筹城乡发展要求重视农村地区的发展， 而对农村地区发展的重视，应该建立在重视农民发展的基础 之上，着力于改善农民的发展机会、优化农民的发展环境。统筹城乡发展重在解决三农问题，重中之重在于解决中 西部地区的三农问题，难点在于实现农村社会发展。统筹城 乡发展的重点应该包括 4个方面。第一，正视近年来城乡差 距不断扩大的
16、现实，按照再分配注重公平的原则，加快调整 国民收入分配格局，实行工业反哺农业、城市支持农村的方 针。第二，统筹城乡结构的战略性调整，加强对城乡产业发 展和城镇化进程的统筹协调，将建设现代农业与用新型工业 化统筹城乡产业发展、增强城镇化对农业和农村发展的带动 作用结合起来。第三，针对城乡公共服务和社会发展差距不 断扩大的突出问题，把加强农村公共品供给和农村社会发展 两个薄弱环节，以及促进农村经济、社会的协调发展，放在 比较突出的位置。第四，统筹城乡体制改革，加快改革现行 的财政体制、土地征用制度，在劳动就业制度、户籍制度及 相关的福利保障制度、义务教育制度、公共卫生体制、金融 制度、税费制度等方面，分类、有序地促进城乡制度的接轨 和城乡制度创新的协调联动，加快消除妨碍农业、农村和农 民发展的制度障碍，逐步形成城乡互动、共同发展的体制和 机制。（四）统筹城乡发展既是对长期实行重城轻乡政策的历 史反思，又是对先前各种发展观的科学扬弃，但不是超越发 展阶段盲目追
