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1、和谐的公共管理制度是建设和谐社会的 关键 (1) 内容提要：和谐的公共管理制度是建设和谐社会的关键。建 设和谐的公共管理制度既要以和谐的理念设计和谐的公共 管理制度，也要以和谐的行为实施和谐的公共管理制度，还 要以和谐的绩效检验和谐的公共管理制度。关键词：公共管理制度和谐理念和谐行为和谐绩效 和谐社会是一个理想社会， 而我国正处于人均 GDP1000-3000 美元这样一个社会潜在危机风险较大的时期，社会转型所带 来的种种矛盾相互交织激荡，特别是利益格局的重构使社会 处于一个较长时期的动态均衡之中，社会和谐显然面临着挑 战。如何使社会的各种不和谐因素不致演变为社会冲突？最 关键的是建设一套和谐
2、的公共管理制度来避免社会潜在风 险的外在化。如何建设和谐的公共管理制度？ 第一，以和谐的理念设计和谐的公共管理制度。公共管理制 度的主要内容是法律法规。所以，一个社会和谐与否，其最 主要的体现是社会的法律法规是否符合绝大多数人的意志， 即法律法规本身的和谐性。怎样做到法律法规的和谐？最根 本的是要突破法律法规是统治阶级意志的体现这样一种传 统思维定势，真正站在公共的立场上，以和谐的理念公正地 设计作为公共管理制度的法律法规。然而，我国现行的公共 管理制度制定过程存在着明显的部门、行业、领域、阶层或 利益集团垄断的现象，这导致了一些公共制度不能真正代表 公共利益，造成了制度本身的不和谐。譬如，我
3、国现行的法 律法规的制定程序是由政府相关部门起草，然后由立法机构 或政府批准，故许多法律法规在设定之初就深深地打上了某 些部门或利益主体的印记。国土地法中关于土地征用的条款 就是典型的社会群体利益失衡的体现。在这一制度中，农民 利益受到了严重伤害，近年来已造成了 4000 多万的失地而 穷困的农民，而以极低的价格获得土地使用权的商人或地方 政府却将数倍于原有土地价格的土地增值利润攫为已有。面 对失衡的制度，近年来已有越来越多的失地农民为维护土地 权益而采取拼斗自杀等过激的抗争表达方式。由此可见，制 度设计理念的不和谐埋下了社会不同群体产生矛盾冲突的 隐患。如何以和谐的理念设计和谐的公共管理制度
4、呢？一是公共 管理制度设计者要具有社会角色的超脱性。公共管理制度的 设计人一定要能够代表公共利益，即制度的制定者要超脱于 部门、行业、领域、阶层和社会利益群体之外，站在公正的 立场上设计制度。二是公共管理制度的设计原点要具有充分 的理性。公共管理制度的设计出发点应当是社会的全体人民 而不是某一阶层、群体、利益集团或一部分人（哪怕这一部 分人代表了社会的相当多数）。当然，全体人民也不是指国 家中的每一个人，而是指国家中的公民整体，这个整体代表 了社会公正、正义的公民意志或公民理性，这种公民理性就 是公共管理制度设计原点的充分理性。三是公共管理制度设 计程序的公正性。即制度的制定应当有一套公正科学
5、的过程 和次序。这就是西方国家所说的程序法。我国也应当有程序 法。制度设计的理念和原点正义需要制度论证程序的公正加 以保证，否则，制度设计的结果可能与设计的初衷大相径庭。 公共选择理论中的投票悖论已经证明了程序在制度制定过 程中的重要性。我国许多公共管理制度的设计出发点用心良 苦，但由于未能遵循公正的程序，结果损害了社会相当部分 人群的利益，造成了制度路径依赖的强大后遗症。譬如，城 乡分割的二元户籍制度和区域封闭的多元户籍制度剥夺了 公民的自由迁徙权，结果造成了社会人力资源的巨大的浪费 和区域之间社会经济文化发展的不平衡，且如今仍然难以废 除这个制度。这不能不说是制度设计程序不公的一个沉痛教
6、训。因为如此一个事关人民基本权利的重大制度，竟然是在 没有经过任何法定程序的情况下以政府命令形式颁布的。可 以说，这个制度的出发点也是良好的，它是为了控制过度膨 胀的人口，维护国家政治、经济秩序的稳定。就目前的公共 管理制度而言，类似于户籍管理制度的各种国家、地方性的 不和谐制度仍然大量存在。第二，以和谐的行为实施和谐的公共管理制度。社会公共管 理制度的实施主体是公共管理机构，即国家和政府。这表明，国家和政府不是暴力统治的工具，而应当是社会公民意志的 体现，是国民授权的结果。因此，基于公民意志的公共管理 制度的执行也该当是一个和谐的过程。但是，我国公共管理 制度的实施行为在许多方面却很难体现这
7、种和谐，官本民末 的思想仍然主导着公共管理者的施政行为，从而致使许多制 度的执行过程充满着官民对立。这种对立不仅仅表现在各种 个案上，如湖南嘉禾折迁事件、广东的孙志刚事件等等。而 且表现在普通百姓对政府行为的各种逆反心理。如近几年国 企改革中所发生的多起群体性事件就是例证。各种迹象表明， 我国这公共管理制度的执行行为还不是和谐的，这些不和谐 不仅影响了制度的效率，而且从根本上制约了制度的公正性 和可行性。如何以和谐的行为实施公共管理制度呢？一是以和谐的行 为动机实施公共管理制度。人的社会行为是由动机支配的， 作为公共管理主体的国家和政府的行为同样也是受动机的 驱使。传统的专制国家和政府的行为动
8、机是维护自身的政权 地位和对人民的统治，所以，它必须基于强权来达到这一目 的。因为专制社会是少数人对多数人的专政，其制度也服务 于少数统治阶级的利益，在这种情况下，和谐地施行制度显 然是不可能的。现代社会应当是一个民主社会，国家和政府 的行为动机是维护广大人民群众的自身利益，所以，它必须 基于和谐来达到这一目的。因为，民主社会是公民选出公务 人员进行社会的自我管理，其制度也是服务于公民自身。正 是如此，公共管理制度的实施者就应本着为人民服务的动机 来确立和谐的行为方式，而不是依据人民授予的权力去压榨 百姓。目前我国各级政府官员有一个普遍感受，即随着公民 法律制度意识的增强，政府的行政行为难度越
9、来越大，政府 的权威性受到了越来越多的挑战。譬如，湖南嘉禾的拆迁事 件最终就是以地方官员的过错而终结的。对此，我们的学术 界和上级党委政府将这种情况归结为公务人员的执政能力 不强问题。其实，问题的原因不是执政能力不强，而是执政 动机不正确。如果我们的官员抱着为民服务的行为动机，就 不会将公民抛向对立面。二是以和谐的行为需要实施公共管 理制度。从心理学角度看，人的行为受动机的支配，动机的 背后，贝焜人的需要；同样，受行为动机驱使的公共管理制 度实施行为也是人的行为需要在起着最终的决定作用。公共 管理制度的实施行为之所以要基于公务人员的为人民服务 的动机，其原因就是社会对公共服务的需要，即人们对社
10、会 公共品的需要。如果我们把社会公共管理制度的制定看着是 社会公共品的生产过程的话，那么，公共管理制度的执行者 即政府则是公共品的经销商或送达者，公民就是公共品的消 费者。一种高质量的产品生产出来了，如果不能通过优质的 服务送到消费者手中，其满足人们欲求的功能同样难以实施。 好的公共管理制度如果不能保质保量地满足公民的需要，它 是难以达到预期效果的。在我国，公共管理制度实施行为的 走样已是一个常态，所谓政策执行效果的边际递减效应就是 如此。究其原因，就是公共管理制度实施者缺乏制度执行的 需要行为意识，他们总是站在上级或领导者的位置去实施制 度行为，而不是站在一个制度供货商或制度产品送达者的位 置去满足公民的需求；他们不懂得公民对公共制度的需求就 是自己的行为使命。所以，公共管理制度实施者应当以和谐 的行为需要作为施政的出发点和落脚点。（作者：3C0ME未知本文来源于爬虫自动抓取，如有侵犯权 益请联系 service 立即删除）
