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1、再论涉诉信访制度的改革与完善张俊义 李 春上传时间:2008-5-29 论文提要：目前涉诉信访已成为各级法院的沉重压力和负担，一些上访当事人奔波、往返于上下级法院之间。对于这样一个每年牵涉数十万当事人，牵动全国各级法院和广大法官的工作，亟需重新审视，进行必要的改革和完善。 一、涉诉信访工作的本质内涵 法院的涉诉信访是信访工作的重要组成部分：包括接待不服各级法院生效判决、裁定和调解；检举、投诉法院及法官的不当和违法乱纪行为；咨询有关法律问题，寻求相关帮助；对相关司法问题提供各种建议、表达自己的意见和看法等等。具有以下属性： 一是政治色彩性。建国时党就宣布 “废除伪法统，建立人民民主新法制，实行便
2、利人民、简易迅捷、实事求是的诉讼程序”。党的基本经验在司法领域主要表现为两个方面：一个是群众路线。1943年毛主席告诫全党：“共产党员应该紧紧地和民众在一起，犹如依靠自己的父母兄弟姊妹一样。”第一任最高院院长沈钧儒说：“人民司法工作，是依靠人民、便利人民、为人民服务的工作，群众路线是人民司法的一个基本问题”，信访工作被认为是密切联系人民群众的一个重要渠道，要求司法官员无论级别高低都应当与群众“直接接触”。最高人民法院关于落实23项司法为民具体措施的指导意见将其确定为落实“司法为民”的重要举措；另一个是实事求是。“实事求是，有错必纠”是人民司法的原则。彭真强调：“我们要坚持以事实为根据，以法律为
3、准绳，发现冤案、错案就纠正”。人民群众申诉是发现错案的最好方法。接待信访也是最高院监督地方各级法院审判工作的重要手段之一，由于能听到社会底层的声音和意见，由于涉及广大民众切身利益，信访作为实现民主的机制被提高到一个特别重要的位置，历来倍受重视。法院的涉诉信访制度也就成了司法民主的一种特殊形式。 二是历史传承性。信访与我国传统中的直诉制度有着明显的相似性和延续性。中国封建社会中，皇权的威严并不是万能的，官僚企求制度外利益的欲望，不仅会造成对民众的额外剥削，而且也会损害皇权。民众与皇权在传统的直诉制度中达成了一致。除了为民申冤实现司法公正之外，而且也是皇权控制官僚实现有效统治的一种特殊手段。按照儒
4、家的民本思想，皇权是保护弱者的仁者君子和“父母”。在处理百姓直诉中，皇权获得了与官吏有关的政治信息，为整饬官吏提供了重要的凭据，并通过“洗冤行为”与地方腐败官员“划清界限”，保持了百姓对皇权的合法性信仰。尽管在功能方面，法院的涉诉信访制度与传统的直诉制度有“家族相似性”，但是在传统社会，由于各方面的原因，直诉的案件数量是相对有限的，比较而言，新中国的信访案件却无疑要大得多，特别是近几年来法院的涉诉信访案件迅速爆发。涉诉信访制度在一定程度上出现了功能丧失。一方面司法不公案件不少，另一方面信访实效性有限，解纷能力的不足，也削弱了制度本身的合法性。( 三是现实功能性。在社会转型的今天，社会冲突和矛盾
5、剧增，计划经济时代所凭借的社会治理工具已日渐失灵，而在司法救济仍很乏力的情况下，信访实际上为民怨的排泄、冲突的化解提供了一个通道。就法院的涉诉信访工作来说，虽然它实际上只能让一小部分上访当事人达成愿望，即使最终不能为更多当事人解决问题，但满足了信访者倾诉的需要，这个精神抚慰的意义是巨大的。引起上级法院关注的上访案件一般都是社会反响十分重大的案件，解决这部分案件以点带面地维护了社会秩序和法律信仰 。表面上上访者与基层法院矛盾较大，但实际上他们坚定着对执政党及上级法院的信任和依恋，许多上访人相信“共产党的天下，永远为了贫苦大众”，“相信党的实事求是，相信法律的公正无私”。大多数信访者仍希望在现行的
6、法律制度框架内寻求帮助。我们的执政党及各级法院在“拯救”他们的同时也增强了自身的合法性。将枉法裁判排斥出国家司法的行列，在道义上保持了政党和整个法律制度的声誉和合法性。 四是比较差异性。中国的涉诉信访在世界上是少有的。我国各级法院的来访者大多是申诉者，即对生效判决不服，而国外一般是上诉者，即在判决未生效前来上级法院寻求法律救济的人；我国上级法院的信访人员不但要针对本院案件的申诉来访进行接待处理，而且对关于下级法院的有关申诉也要函告、转办乃至督促处理；而国外上级法院一般不会应来访者的请求对其下级法院直接发出任何指令，来访事宜一般只限于本院的管辖范围；在中国通过信访监督法院及法官是公民的一种正式政
7、治参与形式，而在国外只是对自身法定诉讼权利的一种行使；全国法院每年要处理和接待大量的来信和来访，据介绍近年来最高法院每天要接待数百名上访者。接待公民的来信和来访历来就是最高法院的一项重要工作，一直受到中央的高度重视，作为国家政治生活的一件大事在抓。在1987年告诉申诉庭设置之前，法院的信访纯粹是行政性质的，工作程序和方法带有鲜明的行政色彩。之后信访工作由立案庭的法官来办理，工作程序也采用诉讼程序，从而把这项工作纳入到审判工作的运行机制之中来， 二、涉诉信访工作的现实处境 涉诉信访制度作为未完全分化的司法组成部分，仍不完全是一种纠纷解决机制。法院的司法能力、方式在亦步亦趋地适应转型时期的经济发展
8、和社会变化，其中涉诉信访工作的价值、职能和机构尚不能有效地舒缓社会矛盾， 涉诉信访的无序性反映出司法的社会治理功能及方式存在的结构性问题。 （一）涉诉信访面临的困境 涉诉信访制度的功能是救济，是监督，还是解决争议？是听取民声、反映民意，还是维持社会稳定？发挥得怎么样？就救济而言，当事人的怨声有多少通过涉诉信访后消失了？就监督而言，当事人反映的问题有多少被查处了？就听取群众呼声而言，当事人提出的建议有多少被采纳和实施了？就解决争议和维持社会稳定而言，当事人通过信访有多少不再重复上访了，生活和情绪都安定下来了？我们不能简单予以否定，但是从目前全国各级法院仍在不断增长的信访案件数和一些越级访、非正常
9、访及群体访频发的现实看，功效发挥得并不理想。国家信访局的统计表明，“当前来京信访中，80%以上是有道理的，还有80%以上是通过努力可以在基层得到解决的”。“90.5%的上访者是为了“让中央知道情况”，88.5%的上访者是为了“给地方国家机关施加压力”。要肯定法院二十几年的改革发展，每年稳妥处理了大量案件，70%左右的案件得到调解解决，但我们的判决案件质量仍不够高，服判息诉能力不强，裁判的公信力不高，司法腐败和不作为时有发生。人民群众之间的矛盾没有较好解决，却又引发了当事人与法院之间的矛盾。当事人对司法的不满，往往寄希望于信访，寄希望于他们幻想中的“青天”（上级法院）。如今要面对“诉累”的不仅仅
10、是当事人，我们各级法院特别是立案部门也在疲于应付。有关统计数字显示，信访案件的解决率只有千分之二，而信访大军还是从全国各地源源不断涌入北京，这其中涉诉信访占有相当数量。涉诉访案件绝大部分是因为司法救济不能满足他们的要求。我们很少听到败诉方当事人说他服从判决，倒是经常见到判决生效后，胜诉方到处找关系，上访，称法院不执行生效判决，判决书成了一纸空文；败诉方更是积极地到处找关系，申诉，上访，声称法院判决不公正，或法官徇私舞弊，埋怨法官素质太低等，都打着维护司法公正与法律尊严的旗号要求领导批示干预，要求启动再审程序。 （二）涉诉信访折射的现象 中国民众感受不公的侵袭时，习惯诉诸于为民做主的党政官员，而
11、领导的批示和关注也往往有效，“青天意识”坚定了人们的信访决心，信访群众常说“中央是好的，下面的把经念歪了”。上访作为特殊的法律实践形式得到广泛的运用。对上级法院来讲，不可能事无巨细一一处理，即使要一一接待都很难，想得到最高院处理的概率就更小，为了引起关注与重视，尽快使问题得到解决，每个来访者都强调自身问题的严重和紧迫，在信访材料中也将问题夸大。但涉诉信访体制本身注定缺乏对每个来访者核实判断的能力。接待、批转、拖延就成了我们的一种制度化策略和信息过滤机制。同时基层法院由于很多问题根本无法解决。但是上级法院又要求他们“把问题解决在基层”，在问题无法解决又不得不解决的压力下，也只有以拖延来应付。使得
12、很多上访者经不起时间、精力和金钱的消耗，中途放弃上访，而部分人却坚持下来。几次上访就将问题解决的情况很少，实践中“缠访比一般上访紧急，越级上访比一般上访紧急，进京上访比省内上访紧急，集体上访比个人上访紧急”。要想问题得到重视，就得采取一些极端的手段，如静坐、下跪、哭闹，告洋状，乃至自残、自杀、自焚，采取这些行为也是一种无可奈何的选择。信访机构缺乏统一协调的信息机制，一个问题可能同时找上下几级法院，得到的答复和解决方案可能不一样，甚至相互矛盾。立案机构没有独立的问题处理权限，没有严格的处理程序规范，对同一案件反复批转下级法院处理，下级往往拖着不办，大多数情况下，上访后被转批回来，得不到解决再上访
13、再被批转，反反复复历经几年，上访次数越多、对上级法院的信任度也越低。对个案的处理有时过于随意，以致吊起了更高的“胃口”，更误导一些人信闹、信访、不信法。 （三）涉诉信访机制的弊端 在“稳定压倒一切”的口号下，通过领导包案处理信访大要案责任制、信访工作量化考评制度、信访工作领导责任追究制度等形式，采取以信访量多少给各地排名、要求进京接访、开信访移办单等强化考核力度的措施，最后以明显违反现行法律的规定为代价来满足非份要求，从而达到息访的效果。个案的解决，舆论的宣传，使大量的社会矛盾涌向信访渠道。“面对指令化解的压力，群众极端不满的怨气，相当一部分基层信访问题的处理中不得已采取强压、妥协、哄骗、盯梢
14、跟踪、截访等法治以外甚至违法的方法”，对制度建设的效果是极为消极的，这个趋势已经越来越严重。 信访制度功能的发挥，与领导的“个人意志”具有较强的联系，本质上仍然是一种“人治”的制度。社会问题和矛盾的解决与否，在很大程度上取决于领导是否关注以及处理措施是否有力，诉诸的是个人的领导权威，而并非司法权威。这种解决模式无疑具有相当大的局限性，某一时段的某个典型问题可能得到解决，但却不能保证所有的问题都能得到解决。在信访个案上我们常常可以发现，信访者找的机关越高、找的领导级别越高、来的信访次数越多，个案信访问题越有可能得到解决。因为领导职级高能够调动的社会资源就越多。居高不下的信访量统计，仅是一种显性信
15、访，还有大量的隐性信访存在，面对信访处置的这种现状，将有更多人选择信访救济方式，群众都知道我们怕上访,所以不论有理没理的,该不该上访的,一律都上访,因为只有上访才能形成舆论压力,才能引起上级的重视。 （四）涉诉信访的长远危害 固然绝大多数社会矛盾纠纷通过这种行政考核压力下得以解决，但社会矛盾纠纷最终要通过司法途径解决。涉诉信访严重地冲击了现有法律秩序。在影响着司法独立。司法独立是现代法治社会的一项基本原则，是司法程序及价值的内在要求和体现。司法独立应包括法院独立和法官独立两个方面。具体要求司法机关独立于立法和行政机关，并且上下级司法机关和官员之间也彼此独立。法院信访制度在为当事人提供权利救济的
16、同时，也为其他机构和人员干预司法提供了制度性背景和条件。在现实中当事人在败诉后千方百计向人大、党委进行频繁信访，严重影响了法院及法官的正常司法，扰乱了司法的正常秩序。同时上级法院指令督促对生效判决进行复查，也对下级法院及法官的独立司法、上下级法院之间关系的正确定位构成挑战；影响着司法权威。任何社会秩序的建立都离不开具有权威的司法体系，没有权威的司法因为得不到社会的服从尊重也就不成其为司法。在现实中任何人都可以以“人民”的名义挑战司法的权威，法院的裁判可任意申诉，其权威性如何体现。我国现阶段的司法权威已降到了最低点，到了非常危险的地步。缓减涉诉信访制度与维护司法权威的紧张已显得刻不容缓；影响着既判力。既判力是指确定的终局判决所具有的拘束力。它禁止当事人和法院对终局判决所确定的事项再行起诉和重复审判。奉行“实事求是，有错必纠”的司法原则，设置信访制度，在为当事人提供救济途径的同时，也为那些对判决不满的当事人的缠诉、缠访提供了制度
