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1、消耗臭氧层物质管理条例第一章 总 则第一条 为了加强对消耗臭氧层物质的管理，履行保护臭氧层维也纳公约和关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书规定的义务，保护臭氧层和生态环境，保障人体健康，根据中华人民共和国大气污染防治法，制定本条例。【释义】本条是对本条例立法目的的规定。（一） 加强对消耗臭氧层物质的管理臭氧层是分布在大气平流层中距地面15至25公里左右富含臭氧的部分，通过吸收太阳光中绝大部分有害的中短波紫外线，从而保护地球生态环境和人类健康。消耗臭氧层物质是多种耗损臭氧层的化学品的统称，以关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书附件所列举的消耗臭氧层物质（简称ODS）为例，主要ODS物质包括：全氯氟烃
2、（CFC-11、CFC-12、CFC-113、CFC-114、CFC-115）、哈龙（哈龙1211、哈龙1301、哈龙2402）、其他全氯氟烃（包含CFC-13等10种CFCs）、四氯化碳（CCl4）、甲基氯仿（1,1,1-三氯乙烷）、含氢氯氟烃、含氢溴氟烃、溴氯甲烷、甲基溴等。这些物质被排放到大气中后，通过不断损耗臭氧层，导致大量对人体及其他地表生物有害的太阳光紫外线到达地球表面，不但会降低人体免疫力，增加白内障、皮肤癌等疾病的发病率，还对植物、海洋生物造成负面影响。从上世纪70年底开始，臭氧层破坏问题就受到各国政府和科学界的广泛关注，控制、减少并最终淘汰消耗臭氧层物质成为国际社会的共识。消
3、耗臭氧层物质涉及物质种类较多，在我国广泛用于化工生产、家用制冷、工商制冷、泡沫保温、电子产品、医疗器械、烟草、农业、制药、检疫、消防等十多个行业。消耗臭氧层物质管理条例以法律形式确定了我国控制和削减ODS的基本制度和行为规范，明确了各相关部门在管理过程中的作用和职责，系统地加强了对ODS的管理。（二） 履行保护臭氧层维也纳公约和关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书规定的义务为保护臭氧层，淘汰消耗臭氧层物质，国际社会分别于1985年和1987年通过了保护臭氧层维也纳公约（以下简称“维也纳公约”）和关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书（以下简称“蒙特利尔议定书”）。迄今为止，全世界196个国家已经全部
4、加入了维也纳公约和蒙特利尔议定书。蒙特利尔议定书对缔约方有几个基本要求：一是按照议定书规定的淘汰时间表削减国家ODS的生产量和使用量；二是建立ODS进出口许可制度，禁止缔约方与非缔约方之间进行贸易；三是每年向公约秘书处报告前一年度国家ODS生产、使用和进出口数据;四是与公约的缔约方定期进行信息交换。我国分别于1989年、1991年、2003年加入了维也纳公约、蒙特利尔议定书伦敦修正案和哥本哈根修正案。作为缔约方，必须严格按照国际条约规定的时限，逐步淘汰直至停止消耗臭氧层物质的生产和使用。在发达国家根据蒙特利尔议定书的规定首先淘汰ODS之后，中国已成为目前全球最大的ODS生产国、使用国和出口国，
5、履约任务十分繁重。特别是进入二十一世纪后，发展中国家开始有实质性的ODS淘汰义务，限期淘汰任务日益紧迫。履行这些义务，需要有完善的国内立法支持。消耗臭氧层物质管理条例将我国承担的国际法义务转化为国内立法规定，为按照国际公约要求实行ODS生产、使用和进出口总量控制和配额许可制度提供了坚实的法律依据，实现了对ODS生产、使用、进出口、销售、回收及销毁等活动的协调管理，为我国履行国际义务提供了强有力的法律保障。（三） 保护臭氧层和生态环境臭氧层通过吸收太阳光中绝大部分有害的中短波紫外线，保护地球生态环境。消耗臭氧层物质被排放到大气中后，不断损耗臭氧层，导致大量对人体及其他地表生物有害的太阳光紫外线到
6、达地球表面，从而对地表生态系统造成严重威胁。研究表明，超过50的植物会受到紫外线的负面影响，与人类生活密切相关的豆类、瓜果类作物会因过多紫外线的辐射而减产。过多的紫外线照射还会使浅海中的浮游生物数量减少。浮游生物是海洋食物链的基础，因而将直接导致鱼类及贝类的产量减少，从而损害整个水生生态系统。同时，臭氧层破坏使大量紫外线到达低层大气，导致对流层大气化学反应更为活跃，增加有害气体的产生，致使城市空气质量下降。过量的紫外线还会加速人工合成材料的老化，增加社会经济成本。因此，消耗臭氧层物质管理条例的制定，为淘汰ODS生产和使用提供了法律支持和保障，对保护臭氧层和生态环境具有重要意义。（四） 保障人体
7、健康 消耗臭氧层物质的使用与排放，导致大量太阳光紫外线到达地球表面。过多紫外线的照射会损伤眼角膜和晶状体，从而引发白内障等疾病。据实验分析，平流层的臭氧层每减少1，全球白内障的发病率将增加0.6至0.8，全世界由于白内障引起失明的人数将增加1万到1万5千人。更为严重的是，太阳紫外线的增加能明显诱发皮肤癌与皮肤疾病，并且使人体免疫能力降低，这将导致发展中国家人民的健康状况更加恶化。因此，消耗臭氧层物质管理条例的制订将为保护臭氧层、保障人体健康发挥重要作用。第二条 本条例所称消耗臭氧层物质，是指对臭氧层有破坏作用并列入中国受控消耗臭氧层物质清单的化学品。中国受控消耗臭氧层物质清单由国务院环境保护主
8、管部门会同国务院有关部门制定、调整和公布。【释义】本条是对消耗臭氧层物质含义的规定。消耗臭氧层物质是指被列入蒙特利尔议定书的附件控制清单，对大气臭氧层有破坏作用的人工合成的含氯和含溴的化学品。蒙特利尔议定书中通过附件A、附件B、附件C和附件E列明了消耗臭氧层物质的种类与名称，包括全氯氟烃（包含CFC-11、CFC-12、CFC-113、CFC-114和CFC-115）、哈龙（包含Halon-1211、Halon-1301和Halon-2402）、其他全氯氟烃（包含CFC-13等10种全氯氟烃）、四氯化碳（CCl4）、甲基氯仿（1,1,1-三氯乙烷）、含氢氯氟烃（包含HCFC-22等40种含氢氯
9、氟烃）、含氢溴氟烃（包含33种含氢溴氟烃）及一种HCFC-22B1、溴氯甲烷和甲基溴（CH3Br），共九大类物质。我国加入蒙特利尔议定书后，需要按照议定书要求的时间表淘汰有关的ODS物质。国际公约转为国内法，需要通过法律形式向社会明确需要控制的ODS的清单或者目录。条例第二条就是通过制订中国受控消耗臭氧层物质清单明确适用于本条例各项管理规定的受控物质名单。由于我国淘汰各类ODS的阶段有所不同，此外，国际公约也处于发展的过程，受控物质的清单有可能根据公约的发展和我国加入公约有关修正案的情况进行调整，因此，中国受控消耗臭氧层物质清单将由国务院环境保护主管部门会同国务院其他部门根据国家履约的要求制定
10、、调整和发布。第三条 在中华人民共和国境内从事消耗臭氧层物质的生产、销售、使用和进出口等活动，适用本条例。前款所称生产，是指制造消耗臭氧层物质的活动。前款所称使用，是指利用消耗臭氧层物质进行的生产经营等活动，不包括使用含消耗臭氧层物质的产品的活动。【释义】本条是对条例调整范围的规定。条例的调整范围是条例的效力范围，即条例在多大地域、对哪些人和哪些行为有效。本条规定的调整范围，是在依据有关国际公约规定的基础上，遵守中华人民共和国环境保护法的原则，从实际出发研究清楚淘汰消耗臭氧层物质在我国涉及的领域和管理环节的情况下确立的。联合国人类环境会议宣言中第二十一项原则规定，“依照联合国宪章和国际法原则，
11、各国具有按照其环境政策开发其资源的主权权利，同时亦负有责任，确保在它管辖或控制范围内的活动，不致对其他国家的环境或其本国管辖范围以外地区的环境引起损害”。维也纳公约第二条规定，各缔约国应依照本公约以及它们所加入的并且已经生效的议定书的各项规定采取适当措施，以保护人类健康和环境，使免受足以改变或可能改变臭氧层的人类活动所造成的或可能造成的不利影响。为此目的，各缔约国应在其能力范围内采取适当的立法和行政措施，从事合作，协调适当的政策，以便在发现其管辖或控制范围内的某些人类活动已经或可能由于改变或可能改变臭氧层而造成不利影响时，对这些活动加以控制、限制、削减或禁止。蒙特利尔议定书第2条明确规定缔约方
12、应按照规定的时间表淘汰本国的ODS生产和使用，第4条明确缔约方应限制与非缔约方的ODS进出口贸易，并建立和实施对新的、使用过、再循环和再生的受控物质的进出口发放许可证的制度。根据上述制定依据，本条例的适用范围，可以从以下三个方面理解：首先，从地域角度来看，条例明确规定其适用于“中华人民共和国境内”。这里的“中华人民共和国境内”，指的是我国国境以内的全部空间区域，具体包括：领陆、领水、领空。领陆是指国家疆界以内的全部陆地，包括大陆和岛屿。领水是指国家陆地疆界以内的水域和与陆地疆界邻连的一定宽度的水域，即内水和领海及其底土部分。领海是指连接国家陆地领土及内水或群岛水域的一定宽度的海水带，包括海床和
13、底土。领空是指领陆和领水的上空。其次，从主体角度来看，本条明确了规范的主体是从事消耗臭氧层物质生产、销售、使用、进出口等活动的企事业单位。再次，从行为角度来看，本条明确了规范的行为是从事消耗臭氧层物质的生产、销售、使用和进出口等活动。生产、使用和进出口的管理是公约的强制性要求，我国作为缔约方是必须遵从的。对销售行为的管理主要是为了更好地跟踪了解消耗臭氧层物质的去向和用途，确保ODS的合法使用。因为ODS涉及行业和用途较多，一种物质通常有多种用途，而不同用途的管理措施和淘汰时间表往往不一致，因此，为了确保ODS在销售环节流向合法的用途，条例对ODS销售行为设立了一定的管理措施和规定。此外，ODS
14、的回收、再利用和销毁等活动也属于条例的管理范畴，由于相比较生产、使用和进出口的管理，ODS回收、销毁等活动属于管理的末端，因此本条中没有特别指出，但在条例第二章中有相应的条款对这些行为进行了规范。本条第二款是澄清第一款中有关生产和使用的概念，以避免混淆。“生产”是指制造消耗臭氧层物质的活动，管理对象是ODS化学品生产厂家。“使用”是指利用消耗臭氧层物质进行的生产经营等活动，其管理对象是指那些在生产冰箱、空调、泡沫、烟草、药品等产品过程中使用了ODS物质的制造企业以及直接使用ODS进行土壤熏蒸、检疫等活动的单位和用户。需要澄清的是，普通消费者使用冰箱、空调、烟草等产品不属于本条例所称的“使用”范
15、畴。第四条 国务院环境保护主管部门统一负责全国消耗臭氧层物质的监督管理工作。国务院商务主管部门、海关总署等有关部门依照本条例的规定和各自的职责负责消耗臭氧层物质的有关监督管理工作。县级以上地方人民政府环境保护主管部门和商务等有关部门依照本条例的规定和各自的职责负责本行政区域消耗臭氧层物质的有关监督管理工作。【释义】本条是对消耗臭氧层物质监督管理体制的规定。按照本条第一款的规定，国务院环境保护主管部门统一负责全国消耗臭氧层物质的监督管理工作。国务院环境保护主管部门，按照目前国务院部门职责分工，是指环境保护部。其在消耗臭氧层物质监督管理方面的职责主要包括负责监督检查维也纳公约、蒙特利尔议定书和国家
16、方案的实施情况；组织拟定国际合作的具体问题，制定和实施有关政策法规和行政规章；会同国务院有关部门制定、调整和发布中国受控消耗臭氧层物质清单；调查、汇总企业、行业和海关报送的有关受控消耗臭氧层物质的生产、使用和进出口数据，并进行核查；负责组织蒙特利尔议定书多边基金项目的申报，组织项目实施以及监督检查项目的申报和实施进度，并组织验收；监督检查保护臭氧层政策法规执行情况等。消耗臭氧层物质监督管理工作涉及不同行业、不同领域，因此需要多个管理部门的参与。本条第二款规定，国务院商务主管部门、海关总署等有关部门依照本条例的规定和各自的职责负责消耗臭氧层物质的有关监督管理工作。国务院有关部门，是指国务院所辖的各部委和直属单位，应当按照国务院的职责分工，在各自的职责范围内负责所涉及的消耗臭氧层物质监督管
