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1、第九讲 人事行政（6学时）学习要求：1、了解人事行政的概念、演变与作用。、了解人事行政的理论依据、发展趋势与原则。、掌握中国国家公务员制度的特点和内容。 学习重点：1、 人事行政的历史演变与发展趋势2、 人事行政的理论依据3、 中外公务员的区别一、人事行政的演变与作用（一）人事行政的概念人事行政（Personnel Administration）的含义，有广义和狭义之分。所谓广义的人事行政是指国家人事行政主管部门依法对国家机关、事业单位和社会组织的人事工作所进行的宏观的、综合性的管理活动，包括对各类公务人员、专业技术人员以及机构编制工作的管理。所谓狭义的人事行政则是指各级政府机关的人事部门通过
2、一系列的法规、制度和措施对国家公务员所实施的管理活动，包括对国家公务员的录用、分类、考核、奖惩、任用、培训、交流、回避、辞职、辞退、退休、以及工资、福利、保险等方面的具体管理。本章所讲的人事行政，主要涉及狭义人事行政的基本内容。人事行政与人事制度有着明显的区别。人事制度多偏重于关于组织成员的法定权责关系以及法令规章的制订，其基本特征表现为静态性。而人事行政除了有关制度方面的规定外，还包括对国家公务员管理的具体实施和技术方法，其范围远比人事制度广泛得多，且表现为动态性特征。（二）人事行政的历史演变作为行政管理活动的重要内容之一，人事行政是伴随着国家的产生而形成的。在原始社会，没有国家，没有政府，
3、自然不可能产生人事行政。当时的社会组织，不过是松散的狩猎队群，氏族首领身处在队群之中，不脱离生产劳动，没有特权，即使处理公务，也十分简单，几乎与处理个人私事没有什幺区别。而国家产生以后，高居于民众之上的统治阶级开始承担起社会管理的责任，同时也需要对统治阶级自身进行管理。于是，在掌管政府的官吏中间逐渐形成了一些具体的管理制度和方法，例如确立官职的品位和俸禄等等，人事行政活动由此而产生。综观人类行政管理发展史，人事行政形式多样，丰富多彩。但总体上来看，主要经历了三种不同的形态：即宗法型的人事行政、官僚型的人事行政和民主型的人事行政。宗法型的人事行政，大体上产生和兴盛于奴隶社会，当时实行的是以宗法血
4、缘关系为特征的世袭制度，形成“父死子继，兄死弟继”的世卿世禄制。任用官员注重门第、家世、出身和社会地位，把公职人员划分为森严的等级，彼此间不能互相流动。官僚型的人事行政，是封建君主制度的组成部分。在封建社会，专制君主为了维护其专制统治，通过各种方式甄选忠实臣仆，在全国实行以君主为轴心，以权力为基础，以奖惩为杠杆的官僚统治。官员自成体系和集团，自上而下实行一元化控制，形成一种由上而下、由内向外的层级节制体系，在这种体系中，每个官吏都承担着君主赐予的某项责任，每个官吏都只对君主尽忠，只对上负责，代表君主实施统治。民主型的人事行政，是西方资本主义的产物。其特点是公民在法律上和事实上都有平等的权利和机
5、会竞选官职，各级政府公务员实行公开考试，择优录用，不受门第、出身、种族、党派和性别的限制，对政府公务员的管理有法可依，并有强有力的人事检察制度作为保障。19世纪70年代，公务员制度（即文官制度）在英国的率先建立，为民主型的人事行政提供了制度平台。20世纪40年代以来，公务员制度在欧美各国的广泛推行和日益完善，标志着民主型的人事制度的发展和成熟。（三）人事行政的作用人事行政在国家政权建设和行政管理中处于十分重要的地位，发挥着不可替代的作用。首先，人事行政是立国安邦、巩固政权的根本大计。古人指出：“致安之本，惟在得人。”“能安天下者，惟在用得贤才。”综观人类历史，任何一个民族，任何一个阶级，要想得
6、天下、保天下、兴天下，一靠人力，二靠财力，两相权衡，人比财更重要。正所谓“财用不足，非国贫；人才不竟，谓之贫。”政府的一切管理活动，包括行政决策、行政执行、行政沟通、行政协调、行政监督都要通过人的活动来实现。因此，能否科学地选贤用能，往往成为政府行政管理能否成功的决定性因素和关键所在。其次，人事行政是政治文明建设的有效途径。随着人事行政科学化和法制化的不断推进，公民可以通过法定程序，经过公开、平等、竞争、择优的录用考试，进入国家公务员队伍，参与政府管理和国家政治生活；公民有权对政府机关及其国家公务员的工作提出批评和建议，并对他们的违法失职行为进行申诉、控告、检举和揭发；公民有权对人事行政所实施
7、的录用、考核、奖惩、职务升降和任免、交流、回避等制度进行监督。所有这一切，无疑都会大大促进政治文明建设的步伐。再次，人事行政是开发政府人力资源的重要保证。提高行政管理水平，有赖于造就一支高素质的、专业化的国家公务员队伍，有赖于建设廉洁、勤政、务实、高效的政府。而人事行政通过对国家公务员的录用、考核、任用等制度的具体实施，可以确保优秀人才不断地进入国家公务员队伍，不断优化国家公务员队伍结构，提高政府行政机关的行政效率；通过对国家公务员职务的升降、任免以及交流制度的实施，不断地调整着政府机构中人与事的结合关系，使大多数人能够人适其位，才尽其用，充分激发和利用国家公务员的内在潜能；通过对国家公务员的
8、制度化的不断培训，有计划、有步骤地实行对国家公务员知识结构的更新和完善，逐步实现国家公务员队伍的专业化。此外，人事行政还通过国家宏观调控的方式，按照公平、平等、竞争、择优的原则，对人力资源进行充分开发和利用，达到社会人力资源的优化配置。二、人事行政的理论和原则（一）人事行政的理论依据人事行政的理论主要来源于自20世纪以来管理学理论的发展。这些理论包括科学管理理论、人力资源理论、定量方法理论和系统理论等等。人事行政的各种管理理念和方法，实际上正是这些理论的具体运用和发展。1科学管理的理论科学管理的理论主要由泰勒的科学管理理论、法约尔的管理职能理论和马克斯韦伯的官僚结构理论等组成。美国杰出的管理学
9、家弗雷德里克温斯洛泰勒的科学管理理论，大体包括四个方面：一是将员工工作用科学的方法加以衡量，改变以往凭经验进行管理的做法；二是采用科学的方法选拔员工，并加强对员工的培训教育，以促使员工的不断成长与发展，改变以往对员工放任自流的做法；三是促进管理者与员工之间的真诚合作，以保证科学管理方法的贯彻与实施，改变以往管理者与员工之间经常处于对立的状态；四是管理部门与员工之间要有明确的责任分工，改变以往把一切责任全推给员工的做法。科学管理理论在企业管理中获得了巨大成功，同时也给人们以极大的启发，引起了人们对科学管理理论的浓厚兴趣，在欧美和日本出现了一批科学管理理论的研究者和实践者，其中比较著名的代表人物有
10、法国管理学家亨利法约尔和德国社会学家马克斯韦伯。法约尔的管理职能理论，揭示了管理的5大职能和14条原则。5大职能是计划、组织、指挥、协调、控制。14条原则是分工、职权、纪律、统一指挥、统一领导、个人利益服从整体利益、合理的工作报酬、决策的适当集中、层级管制、人与事相适宜、公平、员工的稳定、首创精神、团队精神等。马克斯韦伯提出了一种权威结构的理论，并依据权威关系来描述组织的活动，还设计出一套官僚行政组织的理想组织模式。这种组织模式具有6个特点，即劳动分工、职权等级、公开选拨、建立规范的规则和制度、管理不受人为因素的干扰、管理者的专业化等。如果说泰勒的理论主要是针对企业的话，那幺法约尔和马克斯韦伯
11、研究的重点则是针对整个社会组织的，他们的理论对人事行政理论的构建，起了重要作用，甚至现在许多国家的公务员制度仍然以上述理论观点为依据。2人力资源的理论人力资源的理论包括早期的人力资源理论研究和行为科学理论。早期人力资源研究的代表人物有罗伯特欧文、雨果明斯特伯格、帕克福莱特和切斯特巴纳德等人。他们的主要观点是：作为企业的经理应该懂得把钱用于提高劳动力的素质是最佳的投资；关心员工对提高效益和员工本人都是有利的；个人的潜能只有通过与群体结合才能充分发挥出来，否则将永远是潜能；管理者应致力于与下属相互之间的沟通，并尽其所能地激励下属的工作积极性。在早期人力资源理论研究的基础上，逐渐形成了行为科学的理论
12、。其代表人物有美国著名学者埃尔顿梅尧、亚伯拉罕马斯洛、道格来斯麦戈雷斯、查尔斯佩罗等人。行为科学是基于对人类的心理过程的分析而确立的。行为科学理论认为，人的心理过程可分为动机（即人类为满足自身的愿望而产生需要的动机）、行为（即人类受其动机的支配而采取某种行为，又通过其行为求得自我表现）、结果（即人类通过自我表现的方式，产生行为的后果）等3个层次。他们指出，人类社会的进步、生产的提高和事业的发展，都是与人类心理过程发展的3个层次联系在一起的，或者说都是人类心理过程发展的必然结果。如果人们的愿望都得以充分实现，就会产生巨大的物质力量；如果对个人愿望都能给以尊重，就具备了建立和衷共济、精诚合作的牢固
13、基础；如果能把个人的愿望同群体的目标密切结合起来，就可以促使个人和群体协调一致地向前发展。相反，如果人们的愿望受到遏制，他们就会消极怠工，甚至尖锐对立，公开反抗；如果只重视个人愿望而不顾群体目标，则整个群体就有可能陷入一盘散沙的境地；反之，如果只重视群体目标而不顾个人愿望，则整个群体就会缺乏凝聚力，就无法得到广泛的支持，一遇波折，便难以维持。行为科学指导人事行政活动，必然发生以下理念和方式的变化。一是在管理方式上，由过去的注重于消极惩罚转变为注重于积极激励；二是在领导方式上，由过去的集权独断转变为平等民主；三是在管理者的影响力上，由过去的依赖权力转变为注重品格与能力。这样以来，在政府和公务员之
14、间就会逐渐形成一种新型的关系：即密切合作与共同发展的关系，一方面，政府能够充分考虑公务员的工作环境、升迁途径、发展空间和劳动报酬；另一方面，公务员则应忠于职守、勤奋敬业、热诚服务，甘于奉献。3定量方法的理论定量方法的理论，也被称为运筹学或管理科学。这种理论兴起于20世纪30年代，最初主要应用于第二次世界大战的军事活动中。大战结束后，许多方法便被运用到工商领域之中，进而被运用于政府资源分配的决策之中。管理上的定量方法，包括统计学的应用、最优化模型、信息模型和计算机模拟等等。它在管理上的作用主要体现在管理决策方面，尤其是在计划与控制决策方面。不言而喻，定量方法对管理活动的作用，自然也包括对人事行政
15、活动的影响。然而需要指出的是，它所产生的影响远远没有科学管理理论和行为科学理论那样大。究其原因，可能与定量方法比较复杂，一般管理工作者难于很快掌握有关。4系统理论奥地利生物学家L贝塔朗菲创立的系统理论对人事行政的影响是极其深远的。系统理论的精髓在于其综合性、全盘性和生态性。按照这种理论来认识行政机构，就会发现行政机构本身是一个有机体，是一个开放的系统，它要受到社会各种因素及环境的影响，随着社会因素和环境的变化而变化。因而，人事行政管理要特别注意保持灵活性，管理者要因时、因地、因人、因事选择和采用不同的管理方法，决不能采用千篇一律的管理方法，单纯倚重于“制裁”，或者单纯倚重于“激励”，都是片面的。另外，系统理论十分强调管理效率与效果的并重性。一般来讲，效率涉及的是活动的方式，效果涉及的是活动的结果。效率追求的是在资源利用时的低消耗，效果追求的是目标实现时的高成就。故而，系统理论所倡导的最佳管理应该是效率与效果的并重，只讲效率，不讲效果，或者只讲效果，不讲效率都是错误的，都会导致管理的失败。（二）人事行政的发展趋势经济全球化的迅猛推进和网络技术的日新月异，给人事行政提供了崭新的管理理念、管理方式和技术工具，并促使人事行政理论与实践朝着以下思维路径不断发展：第一，由消极管理走向积极管理。传统的人事行政活动主要是消极的防范与控制，在管理措施上注重制订各种法令、规章，并通过严格
