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1、论文行政管理体制改革论文-我国行政管理体制改革路径选择研究摘 要:渐进决策模型作为一种决策过程的范式,常用来分析政策变迁。通过对渐进决策理论的概述,认为我国行政体制改革采取渐进式改革有其必然性,并解析了改革开放以来我国政府机构改革的六次历程,最后在渐进决策的视角下提出深化行政管理体制改革的路径选择。 关键词:渐进决策;行政管理体制;政府机构改革 中国改革开放走过30年伟大历程,作为改革开放的重要内容行政管理体制改革,从1982年开始大致每隔5年进行一次,经历了六次大的改革。整体上看,中国行政管理体制改革走的是一条循序渐进、逐步推进的螺旋式上升的道路,与林德布洛姆提出的渐进决策模式相一致。因此,
2、运用渐进决策理论研究我国行政管理体制改革的实践,对进一步深化我国行政管理体制改革具有重要的现实意义。 1 林德布洛姆的渐进决策理论概述 1.1 理性决策模型 第二次世界大战以后,政策科学在西方学术界逐渐兴起,在政治和行政决策领域中产生最大影响的是理性决策理论。理性决策模型起源于传统经济学的理论,以“经济人”的假设为前提。这种模型下决策者面临的是一个既定的问题,选择决定的各种目的,价值或目标是明确的,而且可以依据不同目标的重要性进行排序;决策者有可供选择的两个以上的方案,面对着这些方案,通常在逐一选择的基础上,选取其中一个。决策者知道所有与具体问题有关的目标、信息,能辨别并有意义地评估所有选择,
3、继而从所有可行方案中挑选出最好的一种。 然而社会现实不等于理论假设,理性决策模型的假设条件遭遇到诸多障碍。其原因不在于它的逻辑体系,而在于其前提解释有问题。因此它遭到了许多学者特别是查尔斯林德布洛姆与赫伯特西蒙的强烈批评。林德布洛姆指出:决策者并不是面对一个既定问题,而只是首先必须找出和说明问题。不同的人会有不同的认识与看法。比如物价迅速上涨,需要对通货膨胀问题做出反应。 1.2 渐进决策模型 为了跳出理性决策模式的框架,弥补其中的不足,美国政治学家和政策科学家林德布罗姆从另一个思维角度出发提出了渐进决策理论。林德布洛姆在1953年所著的政治、经济及福利中提出了“渐进主义”概念;在1959年发
4、表与公共行政评论春季号的“渐进调适”的科学论文中,他又提出了“渐进调适的科学”的概念;1963年,林德布洛姆在决策的策略中讲其政策分析模型称为“断续渐进主义”;至此,林德布洛姆的渐进决策理论基本形成。 该模型的基本假定是,决策者的资源(时间、信息、金钱)有限、决策者能力有限、目标与手段的相对性、过去决策的正当性与当前决策的不可预测性、沉淀成本、政治上的可行性,所以,公共政策乃是过去政策的调整。认为,按部就班原则、积小变大原则和稳中求变原则是渐进决策模型需要遵循的三个基本原则。 渐进模型有其自身的特点:渐进模型要求决策者必须保留对以往政策的承诺。政策制定要以现行政策为基础,不能重打鼓另开张;渐进
5、模型注重研究现行政策的缺陷。并不强调有所创新,也不是无所作为,只是注重对现行政策的修改与补充,以弥补现行政策的缺陷;渐进模型强调目标与方案之间的相互调适。不是一劳永逸,要注意反馈调节,在试探和摸索中前进。 2 从渐进决策理论看我国行政管理体制改革 2.1 我国行政管理体制改革采取渐进式改革的必然性 行政管理体制改革是中国政府的一项重要政治决策。选择的是渐进决策模式。 首先取决于我国的特殊国情。由于我国人口众多、地区经济发展不平衡,与此同时我国各地政府的行政水平极不平衡,行政观念差距大。因此我国行政管理体制改革职能采取渐进模式,通过不断尝试来得到行政管理改革的最终成功。 其次,从传统的计划经济体
6、制转向市场经济体制,建设有中国特色的社会主义,面临着许多前所未有的挑战与机遇、困难与希望,关键是要处理好改革、发展、稳定的关系,在稳定的前提下积极推进改革,努力实现发展的目标。行政管理体制改革是我国改革开放的总体战略的重要组成部分,只能选择渐进决策模式。 再次,经济体制改革的渐进性决定了行政管理体制改革的渐进性。经济体制改革是基础,管理体制改革属于上层建筑范畴,是对变化着的经济体制的主动调试。每一次大规模的机构改革都以适应经济体制改革和经济建设的进程为主要目的。同时,适应发展市场经济需要的政府管理体制、管理职能、管理机构和管理方式,也只有经过不断探索、实践,才能逐步建立起来,这也决定了行政管理
7、体制改革只能选择渐进决策模式。 2.2 渐进决策模型在我国改革中的运用解析 经济发展、社会结构变迁,乃至人民的生活方式都在不断发生急剧变化,因而对政府结构与运行模式也不断提出新的要求,进而对我国行政机构的设置和管理方式也不断提出新的挑战。 (1)1982年政府机构改革,从“精兵简政”到“废除干部终身制”。 这次改革是在十一届三中全会召开后,我国从以阶级斗争为纲向社会主义现代化建设转变的历史背景下进行的。当时与高度集中的计划经济相对应的是政府机构膨胀,人员繁多。于是这次改革主要是精简机构、裁减人员,最终提高机构的运行效率。但是改革没有触动高度集中的计划经济管理体制,没有转变政府职能。 (2)19
8、88年政府机构改革从提出转变职能到开创“三定”局面。 这次改革是在推动政治体制改革、深化经济体制改革的大背景下出现的,其历史性的贡献是首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题。然而由于当时我国市场经济发展不充分,这种机构改革仍然是为了适应当时计划经济为主的经济体制,这就决定了当市场经济进一步发展,政府机构必须进一步改革。 (3)1993年政府机构改革从行政管理体制改革到政企分开。 中国政府宣布正式开始社会主义市场经济建设,首次将建立社会主义市场经济体制作为我国经济体制改革目标。这次机构改革即为了适应社会经济的发展,着重转变政府的经济管理职能,并明确提出根本途径是政企分开。 (4)19
9、98年政府机构改革从建设中国特色行政管理体制到大刀阔斧改革。 虽然1993年的改革取得一定成效。但当时一切刚开始,不可能很快到位,成果有限。政企不分的组织基础、机构设置与社会主义市场经济发展之间的矛盾日益突出。1998年这次大刀阔斧的改革,国务院组成部门由40个减少为29个,政府机构和人员得到大幅度的精简,在很大程度上消除政企不分的组织基础。 (5)2003年政府机构改革从进一步转变职能到提高政府管理水平。 随着经济体制改革的深入和中国加入世贸组织,政府机构还存在着一些不适应的问题,必须通过深化改革加以解决。这次改革主要在于抓住当时社会经济发展阶段的突出问题,进一步转变政府职能。另外以改革重点
10、为突破口,完善政府机构设置也是这次改革重要内容。 (6)2008年政府机构改革从大部制改革到注重民生的服务型政府色的构建。 经过改革开放三十年来五轮的政府机构改革,我国基本建成了与市场经济相适应的行政管理体系。但改革还缺乏政府职能切实转变的基础,改革对象大多集中于经济管理部门,对政府的社会管理与公共服务职能关注不够。随着党的十七届二中全会审议通过了关于深化行政管理体制改革的意见,中国迎来了第六次行政体制改革。具体来说,目标着眼未来十年,改革将连续进行。内容彰显“以民为本”,建设服务型政府。大部制破题,探索之路渐进。回顾三十年来我国行政机构改革的历程,可以看出这是一个伴随着失败而不断前进的过程。
11、改革中对渐进决策模式的运用,首先体现在政府机构改革方法步骤的选择方面。改革不是一步到位,一次完成,而是分步到位,逐步推进。其次是在转变政府职能这一改革重点上,思路逐渐明朗化。每次政府机构改革基本上都是针对当时行政管理体制所面临的主要矛盾而进行的,或者是破除旧的经济体制遗留的政府机构利益,或者是建立适应新政府职能的机构,或者是主要解决人员膨胀问题等。虽然改革在具体操作、细节上有反复,但改革大方向是正确的。 2.3 深化我国行政管理体制改革的路径选择 (1)整体上继续推进渐进式改革,注意改革的连续性,适当拉大改革的周期。适当拉长改革周期,可以比较从容地通盘考虑行政机构改革、财政管理体制改革、党群组
12、织的机构改革、事业单位改革、社会组织培育等一系列问题。这有利于改革的配套和深化、细化。同时,行政管理体制改革与经济体制改革、政治体制改革相衔接。行政管理体制改革必须沿着“十七大”确定的政治体制改革方向,解决好政府行政公开化、民主化、法制化。所以,我们应该以“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案,着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,行程权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有理的行政管理体制”为指导,塑造公共服务型政府。 (2)坚定地以政府职能转变作为政府机构改革的基础,但要加强对转变政府职能工作和机构改革工作的分类、分层次指导。从以往的历史经验来看,机构改革的重点和难点在于精简。十
13、七大提出的大部门制改革应该是一种比较好的选择。合理的大部门制关键不在于部门的合并增减,而是政府职能的有机整合和统一。需要指出的是,政府职能转变涉及到不同层次的政府,而对于不同层次政府的职能转变的具体要求是不同的。如今,中央的大部制改革已经成功进行,地方政府机构改革显然不能一味遵循从上至下的“复制式”对口设置“桶式结构”,地方政府可以在与国务院结构设置相衔接的基础上,采取积极的创新措施。所以在论及转变政府职能等问题的时候,要区分不同的政府层次,实事求是。 (3)渐进式改革与激进式改革相互协调。在行政管理体制改革的具体活动中,这两种模式应交替式地综合运用。我们可以局部采取激进式改革。首先,加快政府
14、职能转变的步伐。其次,彻底改革地方各级政府行政机构,减少行政层次,同时严格控制现有编制,合理配置人员,从根本上解决机关效率地下的问题。再次,依法严厉打击以权谋私、贪污腐化、徇情枉法等现象,依法对行政人员的腐败行为做出严厉的处罚。并对现行刑法进行必要的修订,以法律为武器,加大对典型的行败行为的量刑力度。 最后,我们应该知道,渐进决策模型毕竟只是一般层面上的模型概述,变化不定的社会形势很难完整而准确地嵌入到它的运行框架之中。渐进决策模型自身的缺憾也决定了它无法完全担负起前进过程中的所有重任。因此,要结合中国现实情境下社会生活的不确定性特质,我国行政管理体制改革必须拥有清晰的指向和良好的规划。 参考文献 1吴欣欣.从渐进决策理论看我国行政管理体制改革J.山东行政管理学院山东省经济管理干部学院学报,2008,(5). 2夏海.渐进决策与中国政府机构改革J.国家行政学院报,2000,(2). 3赵园园.中国增幅机构改革三十年之回顾与展望J.福州党校学报,2008,(4). 4朱光磊,李利平.回顾与建议:政府机构改革三十年J.北京行政学院学报,2009,(1). 5查尔斯林德布洛姆.决策过程M.上海:上海译文出版社,1998. 6丁煌.林德布洛姆的渐进决策理论J.国际技术经济研究,1999,(3).
