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1、1 扬科学发展观旗帜扬科学发展观旗帜 走重庆特色资源利用之路走重庆特色资源利用之路 自然资源综合利用制度的重庆思考自然资源综合利用制度的重庆思考 重庆大渡口区国家税务局 任杰 一、发展中的资源问题概述一、发展中的资源问题概述.2 资资源合理利用的必要性分析源合理利用的必要性分析.2 合理的利用自然资源是践行科学发展观的需要.3 合理的利用自然资源是构建和谐社会的需要.3 合理的利用自然资源是构建环境友好型社会的需要.3 合理的利用自然资源是持续深入改革的需要.4 我国及我市我国及我市资资源利用源利用现现状分析状分析.4 二、自然资源综合利用的总体思考二、自然资源综合利用的总体思考.6 三、自然
2、资源综合利用的重庆思考三、自然资源综合利用的重庆思考.11 建立重建立重庆庆特色的自然特色的自然资资源利用制度的政策可行性分析源利用制度的政策可行性分析.11 重重庆庆自然自然资资源利用制度的构建源利用制度的构建.13 集中审批，集中监控.13 按照资源类型设置审批监控方式.15 鼓励资源利用主体“走出去”.16 2 摘摘 要：要：直辖以来，重庆经济进入了发展的快车道，经济的发展、工 业的繁荣越来越依赖于资源的利用。而在城市的发展进程中，资源利用与 社会发展的矛盾却日益突出，粗放的经济发展模式，带来了资源的巨大浪 费，这都与科学发展观的精神相背离。本文将在现有法律制度的框架下， 以科学发展观的
3、视野，分析我国现行的自然资源管理制度，并结合我国和 重庆自身资源使用情况，进行管理体制上的创新改革构思，提出按照自然 资源类型设置管理方式、建立国内外资源利用调控的双轨管理体制的设 想，以期实现资源的有效调控，达到资源节约、科学发展、助推重庆腾飞 的发展目标。 关键词：关键词：科学发展 资源利用 行政许可 集中许可 一、发展中的资源问题概述一、发展中的资源问题概述 （一）（一）资资源合理利用源合理利用的必要性分析的必要性分析 联合国环境规划署(UNEP)对自然资源下过这样的定义：“所谓自 然资源，是指在一定时间、地点的条件下能够产生经济价值的、以提 高人类当前和将来福利的自然环境因素和条件的总
4、称”。 人类要生存、社会要发展，都离不开自然资源的利用。无论是刀耕 火种的原始社会，还是科技发达的现代社会，人类改造世界、完善自 身的活动都需要以特定的自然资源为依托。著名思想家荀子在他的 著作天论中曾经指出:“强本而节用，则天不能贫。 ”“本荒而用侈，则 天不能使之富。 ”1可以说，合理的自然资源利用，对于整个社会都有着 极其重要的意义。 3 合理的利用自然资源是践行科学发展观的需要。科学发展的精 髓在于，发展要又快又好，发展要有持久的动力和活力。社会发展中， 以牺牲长远利益的方式来换取短期的利益，以过度的消耗换来社会 经济的短暂繁荣是不符合科学发展的要求的，这种做法只会过度消 耗社会发展的
5、内在动力，不利于社会的长期、健康发展。所以，坚持 科学发展观，就必须在资源利用中，遏制浪费资源、竭泽而渔的行为。 合理的利用自然资源是构建和谐社会的需要。每个社会主体的 发展都离不开特定的资源，不合理的资源利用，将不可避免的造成 资源在社会活动主体之间分配不均的现象，部分主体过度占用和消 耗资源、而部分主体的合理资源需求却又得不到满足，这必然会造 成社会的不稳定因素。所以，和谐社会的构建在很大程度上也依赖 于资源的合理利用。 合理的利用自然资源是构建环境友好型社会的需要。自然资源 是在特定条件下形成的，是自然界的重要组成部分。野蛮开采、过度 使用自然资源，将给自然环境造成不可弥补的损害。所以，
6、我国要建 设环境友好型的社会，必须首先保证资源的合理使用。 合理的利用自然资源是持续深入改革的需要。改革开放三十年， 我国取得了巨大的成绩，社会、经济各方面都得到了极大的发展。然 而随着改革的深入，经济发展与资源有限性之间的矛盾也越来越突 出。所以，尽可能的合理利用资源，减少资源的不必要浪费，是进一 步推进改革的需要。 4 （二）我国及我市（二）我国及我市资资源利用源利用现现状分析状分析 自然资源，是人类生存和发展的基本条件，是国民经济与社会发展 的物质基础。一直以来，我国以“地大物博、资源丰富”自居，而事实 并非如此。仅从资源总量看，我国是一个资源大国，品种丰富；但从 人均资源占有量看，我国
7、又是一个“资源小国”，低于世界平均水平。 再者，我国在资源利用上仍处于粗放型增长阶段，资源再生利用率 也普遍较低。然而，这种掠夺式的开采自然资源、以消耗大量的资源 为代价来换取经济增长的这种饮鸩止渴的发展模式，使我国自然资 源承受着空前的压力，资源危机已经成为我国在本世纪中叶能否实 现现代化的巨大挑战。为此，党的明确提出“建设节约型社会”、 “科 学发展观”的战略决策，倡导资源节约型社会、科学性发展的理念， 主张从根本上缓解经济社会发展面临的资源瓶颈束缚，为实现全面 建设小康社会奠定物质基础。 从我市层面上来看，根据相关数据，2008 年 18 月，我市年耗能 在万吨以上的工业企业综合能源消费
8、量为 1553.07 万吨标准煤，同 比上升 14.9%，万元工业总产值（现价）能耗为 1.0501 吨标准煤。目 前，全市电力、热力生产及供应业、化学原料及化学制品制造业、非 金属矿物制品业、黑色金属冶炼及压延加工业、煤炭开采和洗选业、 有色金属冶炼及压延加工业等六大高耗能行业企业共计 216 家，占 全市万吨以上企业总数的 80.6；18 月其综合能源消费量为 1457.16 万吨标准煤，占总计的 93.8%；工业总产值为 819.49 亿元， 占总计的 55.4%。部分经济基础相对较为薄弱的区县为了发展当地 5 经济，扩大经济总量，不得不引进一些高耗能的行业，付出了较高的 能耗代价。我市
9、节能工作虽然在工业上采取了一系列的有力措施并 取得了较好的成绩，但在其他行业中目前节能工作推进的力度还较 小，没有充分挖掘出节能潜力。尤其是当前我市工业的产业布局重 化工特征逐步明显，企业节能技改逐步到位，节能潜力正在逐步减 弱。2 2007 年末我市农用地 104033127.8 亩，年内减少 129313.3 亩，年 内增加 40502.3 亩，增减相抵净减 88811.0 亩。其中耕地由 2006 年 年末的 33629333.3 亩下降到 2007 年年末的 33586232.8 亩，净减少 了 43100.5 亩。牧草地较 2006 年年末净减 44.9 亩。其他农用地较 2006
10、年年末净减 61875.1 亩。3 总的来说，无论是就我国还是就我市这两个不同层面上而言，自然 资源的利用情况都不能令人满意，不合理的资源利用和高耗能产业 的大量存在，造成自然资源的浪费，制约了我国社会经济的进一步 发展。 二、自然资源综合利用二、自然资源综合利用的总体思考的总体思考 如上所述，自然资源对于社会和人类而言都具有极其重要的意义。 但是，无论是我国，还是我市，在资源利用效率和方式上都存在着许 多的不足，这都需要加以改善。 理理顺顺管理管理权权力力结结构构 我国现行的许可制度是以部门权力为基础予以实施的，整体的 思路就是各资源管理部分各司其职，在各自的范围内对资源的利用 6 进行审批
11、和监督。这是一种条形的管理体制，显然这种管理体制在 理论上能够有效的避免专业性的瓶颈，各部门具有足够的技术力量 和专业知识保障，从单一的资源调控上，这种分块包干的许可体制 可以很好的完成其任务。但是，在现实实践中，某一资源利用行为往 往涉及到多个资源管理部门，如煤炭开采活动，就涉及到煤炭管理 部门、环境保护部门甚至还有土地管理部门等多个部门。这样一来， 现行的管理体制就可能带来一种后果，即在执法过程中“不同的自然 资源行政主管部门往往有利争着管，无利谁也不管。对于有利可得 的事项，抢着争着管，导致多头管理、执法扰民的现象。这种情形下， 被管理人比较为难，谁都不敢得罪，只好多办几个许可证，多交几
12、道 费用，增加了经营的成本”4 自然资源是国家发展的重要保证，混乱的管理体制只会加重国 家发展中的资源危机，因此，有必要对现行的管理体制加以完善和 改进，以适应新形势下科学发展观的整体要求。现行管理体制最大 的弊端就在于管理权力的交叉、权力的多头运行，所以，体制改革的 核心就在于权力的集中。而在现行法律框架之下，建立相对集中的 行政许可制度显然是较为理想的选择。行政许可法第二十六条规定： “行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确 定一个机构统一受理行政许可申请 ，统一送达行政许可决定行政许 可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可 以确定一个部门受理行政许
13、可申请并转告有关部门分别提出意见后 统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。 ”要建立自然资源 7 的相对集中的行政许可制度，就需要实现权力的整合，而权力的整 合无非两种模式：一种是单独建立一个专门的自然资源行政许可部 门进行对外许可，另外一种就是在现有机关中选择一个机关来行使 集中许可权。可以说，这两种模式都有各自的优点和弊端：独立新设 的许可机关，可以减少权力主体之间因为权力分配而带来的摩擦， 但是却增加了行政成本，也缺乏明确的法律依据；而选择现有机关统 一行使，可以在现行机关构架上实现平稳的过渡，但是却可能带来 机关之间的利益摩擦。笔者更加倾向于后一种模式，在现有机关中 选择一个来
14、统一对外行使许可职责，因为这种模式可以保证机关架 构的稳定，有利于集中许可的平稳实现，而利益的摩擦则可以通过 共同的上级主管部门协调来有效克服，其成本更低，也更易实现。 分分类调类调控控 体制的改革可以极大的改善自然资源行政许可的权力运行方式， 减少许可中的权力交叉和寻租现象，提高许可的效率，消减社会成 本，达到有效调控资源利用的目的。但是，仅仅从体制整体进行完善 是不够的，体制的完善，是自然资源行政许可改革的前提和基础，但 不是目标和终点，要充分发挥许可的调控作用，还需要调整具体的 许可设置。许可制度是一个调控手段的总体，它不仅仅是许可的授 予的单一行为，而是以授予许可为主要手段，包括许可条件、行为调 控手段、许可监督等一系列内容的制度综合体。从总体来说，自然资 源的行政许可制度中所包含的调控方式主要有几种：特许、普通许可 和登记备案。特许，是以普遍禁止为前提，由特殊权力机关根据严格 8
