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1、海关现代化视域中发展研究兼论海关大监管体系构建中风险管理的路径展望余大乐摘 要 海关现代化战略的制定有着深刻的历史背景和学术背景，两轮现代海关制度建立的改革分别选择了通关作业改革和风险管理作为中心环节，带动了海关管理理念、管理模式、管理方法和管理手段的新一轮更新。在大监管体系的建设中，机制优化目标是以更具效率的新制度建立，来适应和促进海关的全面发展，风险管理应由分散型模式转向相对集中型进而最终过渡到集中型模式。关键词 海关现代化 大监管体系建设 风险管理一自上个世纪80年代开始，起源于西方发达国家的海关现代化浪潮兴起并进入探索和发展阶段。以转变海关工作指导思想的思维方式和研究方法为主导的海关改
2、革和发展，成为实现海关现代化的一个重要研究领域，并且迅速影响到中国海关改革的走向，在90年代达到研究的全盛时期。在世界经济日趋一体化的背景下，中国以建立现代海关制度为目的，实质上就是要改变传统的海关，通过管理思想、管理制度、管理方法和管理手段的现代化，“建立起与加快经济建设和扩大对外开放相适应，与建立社会主义市场经济相配套，与国际通行做法相衔接，方便与严格管理有机结合，有中国特色的海关管理体系”，1全面地、高质量地实现海关的各项职能。海关现代化发展受到中国海关广泛重视，尤其是在高层领导策动下和有志于理论研究和政策研究人士的积极参与下，迅速走向理论繁荣，这是中国海关建立现代海关制度第一步发展战略
3、的特定历史背景和学术背景。中国海关现代化研究的兴盛，在很大程度上是国际国内两股潮流汇合的结果，而理论研究和适当的借鉴始终是海关现代化战略的策动并走向深入的主要驱动力：一是发达国家海关的理念和海关制度的对比研究和借鉴。国门刚刚打开的中国海关，以其垂直性、开放性、技术性等为标志，未受限于当时的意识形态，大胆地把研究的注意力集中到西方发达国家海关，制定研究规划，对国外海关制度进行重点研究，借鉴引入先进的理念和制度。二是新公共管理理论影响下的“客户导向”思想的兴起。2该理论客观上成为海关现代化研究的新范式，它与市场化改革相适应，高扬“制度改革”、“为企业服务”的大旗，把理论与经验的研究结合起来，通过与
4、改革浪潮中的国外先进海关制度的比较来验证中国海关改革的普适性，借以吸收国际海关职能的演变、结构的调整、功能的扩展、业务体系的构建等做法，形成分析对照中国海关运作的框架体系。三是较为宽松的讨论问题环境。在高层的积极倡导下，一批热衷于研究问题的、包括来自下层的有实践经验的研究者，聚集于制定规划的研究中，通关作业改革被确定为新制度建立的中心环节。改革开放后的中国海关，摒弃了严查严管的传统做法，代之以“促进为主”的做法，同时在执行中其不足也逐渐显现。“客户导向”的理论与实践，一方面，拓宽了中国海关改革的研究领域，也改进了思考问题的角度和方法；另方面，中国海关在是否借鉴“客户导向”的取舍之间举棋不定，既
5、试图完善“促进为主”，又渴望借鉴，以实现了融合二者的整合。3而在国外，“客户导向”迅速取代传统的海关管理而成为发达国家海关的价值取向。“客户导向”并不意味着海关放弃管理，它是建立在风险管理的基础上的，对简化手续、加速通关，便捷贸易发挥了很大的作用，它取代了传统管理的“行政导向”而成为海关管理的主流。对于现代海关来说，贸易便利和贸易安全同样重要，实行风险管理无疑是最佳的选择。风险管理理论拓宽了海关管理的研究领域，改进了海关管理方法，实现了海关职能和业务以及与科技的一体化，便利了贸易，促进了经济发展。二及至上个世纪90年代末，中国市场化改革使海关更加处在执法风险和廉政风险的风口浪尖。海关因9898
6、湛江走私案和420厦门远华走私案4等而遭受重创，海关现代化第一步发展战略的8大体系建设5未及全部成功，即告消失。但通关作业改革重组了海关业务，形成了统一的通关信息作业管理系统，在执法统一性方面取得有目共睹的成绩，为新的改革战略发动奠定了基础。海关在经历廉政风暴洗礼后，高层在一系列反思中启动了现代海关制度第二步发展战略。随着海关人员素质和层次的提高，在海关研究和改革中引用其他如公共管理学、法学、政治生态学、博弈理论等新学科、新理论的现象纷纷涌现。在寻找新改革方略的突破口和中心环节时，有人提出应把通关作业改革时曾经提到的行政体制改革作为中心环节，也有一些其他建议，但各种提法都有其长处和局限。其中，
7、风险管理理论相对成为高层所青睐的重要选择，实质上在通关作业改革时风险管理就已经提及和萌芽。风险管理与通关作业改革一样，带动了海关管理理念、管理模式、管理方法和管理手段的新一轮更新。2003年，在制定新的海关现代化发展战略中，海关总署把风险管理正式确立为第二步发展战略的中心环节，试图以此为“牛鼻子”，统领海关各项业务改革，发挥其在战略实施中的核心引导作用，真正实现海关管理的现代化。6风险管理提供了实现海关现代化新的分析视角，同时在海关现代化的语境中，风险管理发展研究获得了新的理论框架。风险管理从提出到实践至今，极大地提高了海关的管理水平，成绩是巨大的，操作性的战术性风险管理甚至得到世界海关组织专
8、家的肯定。7但也遇到了瓶颈，使其无法进一步深入，风险管理与其“中心环节”的地位和作用还有较大差距，存在一些突出问题：能够协调各层级、各部门风险管理机制建设还未真正建立；风险管理管理和运作模式未能确定，导致各自为战、单兵突进、自成体系；风险管理信息系统开发集约化不够，造成重复建设和浪费；8战略型风险管理不够明确，存在反复改革现象等等。这些问题的存在，主要“条块分割”的体制和层级事权没有厘清所造成的。综观两轮海关现代化的战略设计与理论探索，无一不是触及到了体制和制度的改革，并在理论先行探索与实践运作的交流中得到成长的。往往探讨问题深刻，剖析现象客观，这些分析也都为海关现代化建设增添了新的内容。但一
9、到解决问题、一到面临具体现实却困难重重。尽管我们的选择不谓不理智，方案的制定不谓不全面，推行的态度不谓不认真，但令人遗憾的是不断创新、不断推出的新改革，却始终难以取得突破，2010年应当是改革完成之日，但离我们确定的目标及“核心考核指标”9却相去甚远。这一切暴露出现行制度所固有的、深刻的内在缺陷：它强调海关垂直领导层级划分的科学性而弱化了组织结构事权划分的合理性；它聚焦改革主体的“行为”而忽视改革行为的制度因素；它方案设计所倡导价值理想而在现实运作中却很难做到；它注重不断创新而导致反复改革，并且这些改革因于事无补而理所当然地受到诸多批评；它回避了战略发展研究及推行中应汲取的历史教训；对精心制定
10、的规划未及时修补，反而在客观上进行了放弃。与此同时，人们对现状逐渐也习以为常，对于海关现代化战略任务，认真的探讨衰落了。相对于遵守规范和规划的法治价值取向，人们似乎很在意领导人怎么想，并尽量去“保持一致”，而领导人和决策恰恰要求听到真话和客观实情。这些缺陷，阻碍了对海关改革的全面认识和客观评估。由此可见，海关现代化改革与风险管理机制建设的最大局限是没有考虑体制因素和制度因素。这样一来，我们实际上应进入和回归到“重新发现”制度改革重要性之中。制度研究最初来自经济学界。新制度经济学的领军人物、美国著名经济学家道格拉斯C诺斯曾指出，经济增长的关键因素在于制度。10新制度经济学建构了制度变迁的理论，并
11、成为当代经济学研究的主流。不仅是经济学界，制度改革吸引了人们越来越多的注意。实际上风险管理涉及到的制度改革研究已经处于海关现代化战略的核心地位。在2007年发起的业务整合改革中，11人们深刻分析风险管理为什么难以进一步深入的阻力在于“条块分割”，对问题的剖析不仅没有因风险管理的踌躇不前而式微没落，反而被注入制度改革的动力而走向深入。而体制和制度改革的目标疏离，从另一角度增加了对现行改革及风险管理的科学理解，并为恰逢其时的大监管体制的构建12提供了新的思路。受此启发，无论是健全风险管理机制也好，大监管体系构建也好，均应在海关现代化改革的框架下，以制度改革为导向，重新找回原先的改革目标并以厘清事权
12、划分这一中心议题。正是问题才推动了制度的改革，在大监管体系的构建中，可以对业务整合中提出的问题进行疏理，吸纳这些研究成果。或许我们对体制进行全面彻底改革的条件还不具备，但对职能的局部调整和事权的合理划分还是必要的，当务之急是消除互相交叉、互相掣肘的“条块分割”，使风险管理机制能够建立起来。三海关大监管体系建设的提出，为海关风险管理提供了新的动力，海关现代化及其风险管理获得了新的生命。(一)海关现代化的本质体制变迁海关现代化主要体现为行政管理体制和业务制度的文明，即建立先进的海关制度，适应市场经济建设和贸易的便利化，其主要体现为海关管理体制适应经济发展的要求，海关能够做到有效监管、高效服务，整体
13、提升管理效能，改革影响和削弱海关管理目标实现的体制机制，包括对海关各项业务在内的新制度设立，进行调整、变更的改革过程。体制创新从根本上说是改革意义上的制度变迁，与局部的、小修小补的改良有很大的区别。无论是体制的变迁还是创新，都是以新体制全部地或部分地取代原有不适应经济发展和海关管理的原体制为过程，既可以是根本制度的彻底更新，也可以是具体制度的部分改变。在现实的海关大监管的构建中，具体采用哪种方式，要根据现实海关监管状况与改革环境和时机以及具体条件来确定的。海关现代化视野中的大监管体制变迁主要包括两个方面：一是海关制度的内涵变化上层以职能的调整、组织结构形式的变动、作业流程的再造、人力资源的整合
14、与配置等等，从而确立与之相配套的有效实现业务运作和行政管理的一整套规范和程序。二是海关制度的外延影响和制约现代化进程的非正式规则，如政治思想工作、廉政伦理、监督制约理念等海关文化等的总称。通过内涵和外延的改革，明晰管理边界，消除职能和职责的重叠交叉，实现政令畅通和执法统一。如前已述，在第一步发展战略中，我们选择了通关作业改革为突破口，海关的执法能力和管理水平有了很大提高。而在第二步发展战略中，全面引入风险管理理念，选择风险管理来统领海关各项制度改革和业务创新，各方面工作都以风险管理为中心来开展，由此带来海关现代化视域中在制度层面及其文化价值层面的嬗变演进。相对于我们的长远目标来说，大监管体系的
15、构建也是属于海关现代化改革范畴，是其发展过程中的一个新阶段，既是业务整合的继续，也是多层面、全方位提升海关管理功能和运行机制的一项综合性改革工程。(二)风险管理的实现方式渐进和激变总结历史的经验，由于海关在经济社会中重要性，其风险也相伴而行。我们科学地以两大风险来概括海关的“执法风险”和“廉政风险”。尤其是在新的形势下，海关职能的扩展、业务领域的增加，既要履行传统的职能，又要承担维护贸易安全与便利、参与反恐、防核扩散等非传统职能。风险管理具有普适性，把风险管理注入海关管理的方方面面，这是解决高效运作与有效监管这一长期困绕海关的主要矛盾的必然选择，既是海关现代化建设的一条重要途径，也是当前大监管
16、体系构建中的应有之义。任何一项改革都可能有渐进型方式和激进型两种方式。渐进型是指在保持原有体制框架稳定、连续的前提下对局部进行调整和更新。激进型是指以激变的、整体突破的方式在短时间实现体制的变革和更替。对于风险管理的推进，尽管我们每次都宣称，此次要“整体推进”，取得“整体突破”，似乎想进行激变，但实际推进过程和效果上看，仍然属渐进型的。如前已述，早在十年前我们就已提出将风险管理的理念和方法引入通关作业改革，并着手开发风险布控管理系统。2002年和2005年总署先后制订建立海关风险管理体系框架方案、建立健全风险管理机制总体框架，开发中国海关风险管理平台，建设风险管理大系统。几乎每年都提出应用于实战的要求，建立起以风险判别为基础，集中审单、接单复核、现场验放的作业分流机制。各业务领域也先后开发了综合业务数据分析
