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1、论文摘要：近几年来，随着社会经济的发展，建设不断加快，国家对土地征用越来越多，很多土地被征用后，建设成了开发区、旅游度假区等。前我国有关土地征收的法律制度存在诸多不足之处,失地农民利益受损的现象时有发生,这成为社会矛盾激化的因素之一。对于农民来说，土地是农民赖以生存的最重要的资源，农民的土地权益是农村稳定的根源，没有了土地农民几乎无法生存。对于在偏远地区的农民来说，他们与外界接触的机会非常少，基本没有其他的经济来源，土地就成了他们生存唯一的依赖。论文从失地农民利益的保护现状出发,针对我国现行土地征收制度在失地农民权益保护方面存在的问题,阐述了完善农村集体土地征收制度的具体路径。in of is
2、 of is a of by of to it of of is s of is of In of in no of of in of 关键字：权益保护 土地征用 征用补偿 农民利益 问题 对策土地征用过程中存在问题我国土地的所有形式分为国家所有制和农村集体所有制两种，我国的土地征用是发生在国家与农村集体之间的所有权的转移，它是国家为了公共利益的需要，依照法律的规定，在给予了农村集体经济组织和农民个人相应的补偿后，将农村集体经济组织所有的土地转变为国家所有。我国现行的征地制度形成于计划经济时期，在近年来虽然不断地进行调整和完善，但滞后市场经济的发展和城市化进程的加速，因此也不可避免地产生一些问
3、题。（一）征用范围乱主要表现为目前“公共利益”概念的界定模糊。土地征用是国家授权的并依照法律规定的依据和程序所实施的一种行政行为，直接关系到农民的切身利益。为了国家建设的需要，农民集体不得以任何理由阻碍政府。我国宪法第 10 条第 3 款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地征用或征收并给予补偿。 ”土地管理法第 2 条第 4 款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用并给予补偿。 ”宪法和土地管理法均将“公共利益的需要”作为集体土地征用的前提条件，但对于“公共利益需要”的内涵和范围限制不够，在理解上仁者见仁，智者见智，从而形成了一种无论何种投资主体搞建设，
4、均可征用农村土地的现象。根据土地管理法实施条例对征地审批程序的规定，可以间接推断出：在土地利用总体规划规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应当属于为“公共利益”需要使用，而事实上，为实施城市规划分批次征用土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给使用。比如商业用地本来是不能适用土地征用的，但实际上，大部分被征土地都用于了商业目的，而这种商业利用被解释为搞国家经济建设，结论自然就为“公共利益的需要”目的，因此， “公共
5、利益”规定的宽范性往往使公共目的和商业目的混同，给一些地方政府滥用土地征用权大开绿灯。（二）征地补偿低我们知道，国家为了公共利益，对被征占土地的农民进行补偿，既是世界通例，也体现了国家公共利益与土地所有者的“生产利益” 、 “财产利益”在矛盾中的必要协调，但是我国现行法律规定明显带有计划经济的特征，如我国土地管理法第 47 条第 2 款明确规定：“征用耕地土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前 3 年平均年产值的 610 倍，安置补助费为该耕地被征用前3 年平均年产值的 46 倍。 ”根据上述法律规定，国家对土地补偿费、安置补助
6、费以及地上附着物和青苗的补偿费都是以土地过去年均产值作为确定补偿费用标准，这个标准虽在原来的基础上有所提高，但仍存在一定的不足，它难以正确体现地块的区位差异及各地不同的经济发展水平，进而难以维护农民现有的生活水平。而廉价的土地征用成本使政府在征地中获取了本应属于农民的土地征收与土地出让之间的差价利益，侵害了广大农民的权益，也影响了政府在人民群众心目中的信誉与权威的树立。（三）保障制度滞后农村土地被征用后，农民失去赖以生存的土地，一成不变的生活方式突然改变，绝大多数农民会感到茫然无助，此时，各项应有的社会保障措施明显滞后。首先，表现在基本生活保障问题上。农民土地被征用后，原先日常生活中的自给部分
7、也必须从市场购买，再加上原本就已沉重的子女教育支出、医疗费用支出使农民更加感觉到了手中的征地补偿费是如此的不堪用。由此引起失地农民的就业难题。农民长期在农田劳作，普遍具有文化程度低、劳动技能单一的特点，尽管在征地中对完全失去土地的农民进行相应的安置，但这种安置方式是在计划经济的背景下产生的，随着我国计划经济各市场经济转变并趋向成熟的过程中，企业地位及用工制度发生了巨大变化，虽然不少开发区、渡假区在征地之初，信誓旦旦地承诺在同等条件下，优先录用失地农民，但这种承诺往往变成水中月、镜中花，且遥不可及。农民即使通过安置获得一份非农职业，但在目前“竞争上岗，能者上，弱者下”的这种激烈竞争的社会大潮下，
8、农民受其自身素质的限制，难以适应企业的需要，往往成为下岗的首选对象。其次是农民劳动技能的培训，几乎所有大面积土地征用各级政府部门都有对失去土地的农民的劳动技能培训，而且有培训费用方面的补助。但这种培训更多的是流于形式，作为基层政府部门，往往把它看成一项上级要求的必须完成的任务而已。实际上，大多数的农民采用的是一种边干边学的方式。再有，就是失地农民的自主创业问题。这本是一条减轻政府负担，失地农民自强奋斗的一条有效途径，但是往往会遇到信息不畅通，资金匮乏，审批手续繁杂，各类规费名目繁多等问题，从而使农民望而却步。（四）土地收益分配难主要是土地收益究竟补偿给谁的问题，土地征用过程中，土地收益为土地所
9、有权及使用权收益，因此，这部分收益应该在失去土地所有权及使用权的产权主体之间进行分配，即在集体经济及农民个人之间进行合理的分配。然而在实际当中，一些县、乡、镇政府也参与补偿收益的分配，从而导致集体经济组织及农民个人获取的补偿收益减少。据有关部门统计数据表明，地方政府占了补偿收益的大部分，而农民作为集体土地的直接使用者和经营者，在补偿中往往处于劣势，掌握在集体经济组织手中的征地补偿费也往往被少数干部所侵吞。其次是土地收益分配法律法规不明确。土地补偿费、地上附着物和青苗费的补偿费的补偿标准较低，前面已经讲过。对于这些费用是应以集体经济组织登记户口为准，还是以土地承包人为标准进行划分，法律无具体规定
10、，实践中容易产生纠纷。对于嫁城女、新生儿等能否享有分配之权，享有多大分配权，因无明确的法律依据，在实践中各地依村民委员会组织法的规定，由村民大会或村民小组通过土地费用分配方案，在行使自治权中处理的结果相差很大，没有享有分配权或没有享有完全分配权的村民，以要求享有村民待遇为由，纷纷诉至法院。对该类案件缺乏具体的法律依据，在处理上随意性很大，法院判决后，很难使当事人服判决，执行过程中村委会抵触大。农民土地权益维护（一）发挥组织在维护农民土地权益中的作用1、推动农村专业经济合作组织的发展农民作为弱势群体不但要有政府来保护，有法律来保护，而且要由自己来保护。现在的农民除了少数地方农村经济合作组织发展比
11、较好的地区外，大多数的农民处于分散状态，组织化程度非常低，这使他们在同非农产业进行交易和谈判中处于劣势的重要原因。因此，政府应该引导和帮助农民组织联合起来，形成一个有影响的利益团体，明晰产权，按照合作制的原则，将其改造成真正意义上合作经济组织，由农民自己管理经营，为“三农”服务。引导和支持他们参与社会政治活动，参与国家决策，反映他们的利益要求。同时，国家要加快合作组织立法，为农村合作经济组织的发展提供一个健全的法律制度环境。2、充分发挥各级组织的作用解铃还须系铃人，各级政府只有改变原来的决策，才有可能真正解决农民的土地权益。一方面要转变政府的职能，政府逐步退出土地交易过程，征地按市场经济的规则
12、来运行，政府转而担当土地交易裁判者，特别是要对进入交易的土地的种类进行监督和审批，尤其要通过这种监督和审批来保护基本耕地。另一方面，发挥乡村两级组织在维护农民的土地权益中的主导作用。私有化的问题并不是目前解决农民的土地权益问题的最好的办法。在人均土地非常少的情况下，离开组织的支持，农村的土地问题会变的更加严峻。一方面要维护现有的土地资源，扩大现有土地的存量，通过土地整理等途径把“四荒”和空心村的无人居住的住宅变成耕地，国办发200629 号中明确规定新增建设用地土地有偿使用费专项用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发。另一方面要提高土地的产出率。特别要帮助解决土地的分散化经营问题，形成适度
13、的规模经营，为农民提供技术和信息服务，为农业现代化、产业化提高支持和帮助，提高没有组织的强大推动，农业的产业化、现代化很难实现。各级组织在推动农业科技的推广方面，应该发挥主导作用。（二）依法维护农民的土地权益1、正确认识农民土地权益主体的地位要尽快完善现有的法律中不适应现实需要的部分，从法律上明确和保护农民的土地所有权，土地的法定主体是全体经济组织成员而不是村民委员会、村委会主任或者上级政府，防止村民的整体利益被以村民委员会主任为代表的个人或小团体的利益侵害。土地承包法中不完善的地方要尽快完善，特别注意要土地法与土地承包经营法有机结合，解决两法中上位法和下位法的问题。2、通过法律规范土地的流转和转让一是做好国有土地的规划和使用，提高其利用的规范性、科学性和效益性。二是加强对新土地法执行情况的监督和管理，土地督察制度将于近期建立。
