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1、信息时代行政立法的信息利用杨解君 张黎摘要：信息对于行政立法的意义重大而深远，对信息的利用充分与否决定了行政立法的质量。行政立法的民主、科学、理性、实效性强等要求都可以通过对信息的充分利用得以实现。握有行政立法权的行政机关应当积极主动地“开门立法”，发展多元主体参与立法，在立法的每一阶段充分、有效地利用相关信息，以夯实信息时代行政立法的信息基础。关键词：行政立法 信息 参与 网络引言“要有效地生活，就要有足够的信息”。信息（information），在广义上是指以各种方式传递与交流的具有一定目的与时效的消息。注：1转引自刘杰：知情权与信息公开法，清华大学出版社，2005年，第3页。自人类社会步
2、入信息时代，信息已成为社会生活的基础性要素。通过信息的生产、传播、交流、获取、使用等环节，社会生活的各个方面变得更加便捷、高效和理性。同样，作为规范社会生活和调节社会关系的法律，在创制过程中也需要有足够的信息。行政立法作为法律创制体系的重要组成部分，也必须以信息为基础。只有在充分了解、获取信息的基础上，立法主体才能制定出科学的、切合实际的、符合民主要求的行政法规和规章。但由于多方面的原因，或许为了片面地追求立法速度，或是因为对科学、民主等立法要求理解的不到位，或是因为立法者能力的限制等，导致行政立法所需的信息基础薄弱，从而影响行政立法的质量。鉴于信息在行政立法中未受到充分的重视，本文拟从行政立
3、法与信息相结合的角度探讨行政立法过程中的信息利用问题。一、行政立法的信息需求作为社会关系的调节器，法必须对现实社会生活中出现的需求及问题作出相应的回应与引导。伴随着社会经济的飞速变革，现实社会对法的需求急剧增加，而民选立法机关因受多方面的限制无法完全对社会需求作出及时回应。如今，行政立法迅猛发展，其数量和规模已远胜于民选立法机关的立法。作为位阶低于宪法和法律、内容比宪法和法律更为具体细致、适应性和可操作性要求更高的行政立法如何具备实效性和公信力？民主是现代立法的基本要求，而行政立法主体并非民选代表，行政立法如何克服其缺乏民主的弊端？行政立法又如何克服“有限理性”的囿域？这些都是行政立法面临的问
4、题，而对信息的利用可以在很大程度上帮助行政立法机关克服上述局限。行政立法对信息的需求是必须的、迫切的，它需要充实的信息作为基础。首先，基于了解“行情”的需要，行政立法需要利用信息以增强其实效性和公信力。行政立法往往针对某一特定领域或专门问题，在制定某项具体行政法规或规章时，行政机关必须先要了解相关“行情”。现代社会日新月异的发展和飞速的变革要求立法主体对特定领域的技术信息、行业发展状况、最新技术更新情况等有充分的了解，对科技发展的程度、技术信息的现状及其未来走势的基本预测和评估有相当的洞察力。如有关能源的立法就要求有较高的专业性和技术性，如果对能源现状需求、技术发展、开发利用的现状、现行制度障
5、碍等因素没有充分的认知，就不可能制定出高质量、可行性强的相关行政立法。全球化的浪潮也冲击了法治的园地，立法人员还应当具备对海外立法经验的借鉴能力，通过对照、比较，结合实际情况择优而用，使我国的行政立法跟上国际的脚步。如果行政机关对相关信息的搜集、获取不充分，就无法有效地利用这些信息并将它们反映在立法中，使得制定出来的行政法规或规章与实际社会生活不能密切地衔接，从而降低法规、规章的实效性和公信力，甚至出现“执法难”的局面。因此，只有具备充实的信息基础，充分结合实际的需要，行政立法才能做到内容充实、执行有效。其次，立法的民主性要求行政立法充分地利用信息。民主是行政立法正当性的前提和保证，但行政立法
6、主体不是民选代表，且我国现行行政体制的行政首长负责制亦适用于行政立法，故而行政立法缺乏实质意义上的民主。这是我国行政立法在制度上的两难境地，这种两难境地必须加以突破。民主立法原则要求立法内容要体现民意，立法程序要实现公开性和民主性，应当充分听取各方意见。2杨解君：行政法学（第二版），中国方正出版社，2004年，第107页。体现民意的前提是了解民意，因此行政立法的民主性建立在听取各方意见、充分收集各方信息的基础上。在行政立法过程中实施民主参与是行政立法主体获取、了解民意信息的最佳途径。行政立法的实质主体不应当仅仅局限于行政立法机关，还应当广泛吸收社会各界的民主参与主体，实现立法主体的多元化，以保
7、证立法内容和程序的民主性。再者，行政立法应当反映和体现多方的利益需求，必然要求其了解和掌握多方的信息。信息包含着利益表达，这是相关立法信息的重要特征。法是调整利益分配的规则，立法过程中的主要工作就是搜集相关利益要求、对利益要求进行分析并在最后对利益要求进行整合并将其纳入立法文本之中。法律的触角伸及社会的方方面面，不同主体之所以参与立法，表达自己观点和意见，都是出于利益的考虑。所以，立法的过程实质上就是利益处理的过程，是不同社会阶层利益表达和博弈的过程。这些利益就包含在各方主体争先恐后表达的信息当中。从利用信息的角度看，立法的过程主要表现为对信息的搜集、获取、处理、使用的过程，其本质是对多元利益
8、的了解、吸收、整合的过程。这一过程至关重要，它运作的好坏不仅决定一部法的质量，而且关乎人们对法律的信仰。要知道，“一个被法律规则抛弃的主体不会萌生对法律的信仰”。3于立深：行政立法过程的利益表达、意见沟通和整合，当代法学，2004年第2期。因此，在行政立法过程中一定要对包含多元利益主体利益要求的各种信息予以充分重视，以保证行政法规、规章的认可度。另外，将多元利益主体的利益通过其自身或代表参与行政立法的过程，也使得其适当利益要求转化成了“公益”，体现了行政立法的民主性。最后，在行政立法中充分利用信息有助于克服“有限理性”的缺陷，使行政立法体现内容和形式的科学性。行政立法主体在获取利用信息时，由于
9、其自身专业知识或技能不可能达到尽美的状态，也不可能完全掌握并贯彻良好立法理念，所以一定存在其自身不可避免的局限性。例如，一些立法特别是技术领域的行政立法往往具有高度专业性，单凭行政机关自身制定，难以保证法律规范所普遍要求的科学与严谨。技术专家、实务专家和法律专家的专业知识是立法科学性的保证（如法律专家对“法言法语”的精确把握），行政机关应与其保持相关信息的沟通与交流，听取专业意见。因此，行政机关、部门的内部和行政机关与专家之间以及行政机关与社会公众之间充分的信息沟通与交流可以在很大程度上保证信息的全面与真实，是提高立法科学性和理性程度的有效手段。立法的科学、民主、理性等普遍性要求和行政立法的实
10、效性强、内容与实际联系紧密、形式完备详细、反映多元利益等特殊性要求都说明高质量的行政立法需要充实的信息基础，对信息的充分利用应当成为行政立法的重要工作。行政机关应当在立法观念上对信息给予充分的重视，并在制度设计上对信息的利用进行良好的安排。二、行政立法所需信息范围及其来源为了将较为抽象的法律规定进一步具体化以有利于其贯彻实施，行政立法必须对相应领域的信息加以充分的搜集、获取和理解，对信息的把握亦应更加具体和多样。对信息的充分搜集与获取是进行有效利用的前提，在行政立法中应关注哪些方面的信息呢？基于此，必须对信息作些基本的归类。从信息的内容范畴角度看，任何一种法律规则的制定都可能需要多达五种信息，
11、即法律信息，政策信息，技术信息，政治信息和管理信息。4美科尼利厄斯.M.克温：规则制定-政府部门如何制定法规与政策（第三版），张辉，丁洁，刘景译，复旦大学出版社，2002年，第158-161页。行政立法所需的信息亦如此，如特定行政立法的上位法信息、海外立法经验等法律信息，政治政策信息，等等。这几类信息基本上已经囊括了行政法规、规章制定过程中所需的所有信息；从信息利用阶段的角度看，行政立法中的信息可分为：立法计划与起草阶段的信息、审查决定阶段的信息、公布实施后阶段的信息；从信息自身性质的角度看，信息有新与旧、真与伪、全面与片面、有用与无用之分。行政机关只有甄别和筛选出新的、真实的、全面的、有用的
12、信息，才能提高行政立法的质量。如何充分地收集并筛选厘清珠目混杂的立法信息，是行政立法主体必须思考的问题；从信息来源的角度看，信息可分为：行政机关内部的意见、专家学者的意见、相关实务部门的意见、社会公众的意见、特定利益团体的意见（如工会、环保组织等团体的意见）等。行政立法的信息来源于提供各种信息的主体，各方主体提供的信息都包含着与其自身密切相关的利益要求。各个利益相关者都作为其自身的利益代言人，参与到行政立法的活动中，并试图影响行政立法的利益分配。行政立法所需的信息是如何得以搜集和获取，各方主体是如何通过信息的沟通与交流来参与行政立法活动的呢？我们可以从以下几个信息来源做出分析：（一）来自于行政
13、机关、部门内部的信息不同行政机关、部门可能会在行政立法过程中为了扩大自己的权力、争夺利益而引起冲突，也有可能在制定不同位阶的行政法规、规章时由于缺乏沟通而产生效力对抗，以致出现越权立法或法律打架的混乱局面。而这种混乱局面出现的深层原因，即行政立法机关、部门内部的信息沟通和交流的不畅，以及行政立法监督机制的缺失。因此，要在不同的行政机关、部门之间建立起有效的沟通与协商机制，使得同级、上下级以及其它任何具有相关性的不同行政机关、部门之间能够针对特定行政立法的信息沟通与协商。例如，根据我国行政法规制定程序条例12条之规定，“起草行政法规，起草部门应当就涉及其他部门的职责或者其他部门关系紧密的规定，与
14、有关部门协商一致”。沟通与协商，“在本质上,沟通是一个多方主体之间进行信息交流的过程。沟通意在实现多方主体之间信息互通,彼此了解,相互理解和谅解,在此基础上协调各自的行动,避免冲突,进而追求彼此合作。协商同样是一个信息交流的过程,即协商必然以沟通为前提或者说协商过程自然包含着沟通过程。不过,协商不只是简单的信息交换,还追求多方主体意志的一致,期望多方主体就某一问题达成共识并在行动时遵循统一”。5杨解君，张治宇：论行政立法中的沟通与协商，行政法学研究，2006年第3期。如果各行政机关、部门之间封闭相关立法信息，在立法上采取“各自为政”的态度，沟通与协商的渠道不畅，就会出现行政立法之间互相冲突打架
15、的情形，造成立法资源的重复浪费，破坏法律规范的权威性和法制的统一性。各行政机关、部门之间的沟通与协商，可以有效地避免信息冲突或缺失，实现彼此互通、合作和理解，协调行政立法活动，贯彻立法统一性原则，达到法治大框架内的行政立法统一和相互配合。（二）来自于专家学者、相关实务部门的信息专家学者和相关实务部门提供的信息主要是对行政立法的知识性贡献，其中包含的个人利益诉求的因素很少，如法学专家对立法结构设计和立法语言斟酌的建议，实务部门专家对在立法中使用的专业技术名词、行业标准的确认意见等。根据我国立法法以及行政法规、规章制定程序条例等相关配套规定的要求，行政立法机关应当或可以“组织有关专家参加座谈会、论
16、证会”。重视与专家学者、相关实务部门的信息沟通与交流，是行政立法科学、严谨的保证。（三）来自于社会公众的信息社会公众是社会结构中的最小分子，也是行政法规、规章最广泛的调整对象。法律规范能否有效地发挥其对社会的调控管理作用、实现其服务社会的功能，可由多种标准衡量，但公众的认可度是最直接、最重要的标准。如果行政立法遭到了公众内心的抵抗，那么它肯定是不成功的，而其深层的原因应该是它与社会现实不够契合，所立之法没有表达出公众普遍的愿望和利益需求，没有对公众的切身利益表现出普遍的关怀。它们要么“高高在上”而“不胜寒”，要么保守得过了头跟不上现实前进的步伐。总之，这样的法肯定是可执行性不强、没有持久生命力的法。那么，行政立法与现实的契合度应当是立法者最深切的关注，最主要的手段就是与公众进行信息沟通与交流、让公众参与到立法的过程中来。通过公众参与，一方面行政机关与公众之间达成了沟通的桥梁，能够进
