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1、对武鸣县乡镇财政工作的调查分析武鸣县财政局 黄立斌 今年，我们组成工作组对全县乡镇经济发展和财政运行状况进行了调查研究。当前，武鸣县乡镇财政运行比较困难。收入渠道不多，总量不大，负债沉重，必须加大财源建设，努力增收节支，逐步摆脱财政困境。一、 乡镇财政基本情况武鸣县现有16个乡镇，其中14个镇、2个乡，总面积3366平方公里。2003年，全县乡镇总人口605,246人，国民生产总值304,554万元，产业结构以农业为主，工业、第三产业所占比重很小，三产的比重为23.65%，农民年人均纯收入为2,841元，按现行武鸣县乡镇财政管理体制划分的乡镇财政收入为2,399.16万元，其中：农业税792.
2、73万元（按每公斤0.4元划给乡镇），农业特产税1,567.13万元（甘蔗特产税1,183.66万元），耕地占用税0.18万元，契税39.12万元。1、现行县乡财政体制。2002年以来，县乡财政实行“收入统管，核定基数，转移支付，超收分成，一定三年不变”的管理体制。县财政核定乡镇上缴县财政的收入基数，超过上缴部分，实行比例分成；支出由县财政按统一规定的负担范围和标准核定下拨。具体情况是：收入方面，乡镇财政收入绝大部分为农业税收入，其中农业税占33%，特产税占65%。乡镇一般没有非税收入发生。乡镇的地方可用财力主要由上级财力补助、乡镇当年超收分成和上年结余等三大块构成，其中县级转移支付补助占大头
3、。农业税作为县财政的固定收入，全额上解县财政；2002-2004年，农业特产税实行基数上解，超收分成；契税、耕地占用税、其它收入作为乡级财政收入，收入上解，全额返回。乡镇的国税、地税收入作为县级收入，未纳入乡财政管理。支出方面，根据重点保障和财力划分等情况相对应的需要，乡镇财政支出情况变数较大，前后可比性不强。目前，乡镇的教育支出、卫生支出、公安支出、离退休人员工资等已全部上划县级财政管理，此外，乡镇所有全额单位在职职工工资也上划县级管理。乡镇财政支出范围相对往年减小，主要包括村干工资、未上划管理的乡镇直单位公务费、乡镇用本身可用财力安排的专项支出。各项法定支出增长基本上由县级财政管理。由于部
4、分乡镇直单位已划归县级管理，且乡镇全额单位在职职工工资也由县级负担，所以乡镇财政供养人员仅限于村干及乡镇自行负担公务费的人员。2004年，全县乡镇干部和村干2766人，其中全额拨款人员1254人，村干1512人。2、乡镇债务状况：乡镇债务负担非常沉重，目前掌握的财政周转金债务2,355万元，基金会专项贷款债务9,743万元，社员股金专项贷款债务2,043万元，教育负债2,961万元。武鸣县向上级的专项贷款90%以上转贷给各乡镇，但各乡镇还款几乎为零，直接导致县级财政双重受迫。一是必须继续保障乡镇运转需要的开支；二是独自承受上级财政实施的扣款还债压力。二、存在的问题农村税费改革后，乡镇财政形势变
5、化很大，特别是停征农业特产税和调低农业税税率，乡镇组织的收入主要来源于农业税，乡镇运转基本上都依赖于县级超调资金维持，乡镇财政运行日益艰难。1、财源建设长期滞后，收入总量严重不足。武鸣县乡镇财政收入来源主要是农业、乡镇企业、个体工商户等。从调查情况来看，收入总量一个镇一两百万元，有的乡二三十万元，这是财源建设长期滞后的结果，严重制约了乡镇财政的发展。“九五”期间，全县乡镇企业异军突起，发展迅速，成为了乡镇财政支柱财源。但是，近几年来市场疲软，大部分乡镇企业由于技术含量低，产品缺乏竞争力，停产、半停产、倒闭现象频繁。而且由于各乡镇经济基础薄弱，过去在财源培植方式和深度上不够理想，从而使新的财源增
6、长点尚未形成，骨干财源又受到了影响。各乡镇财源建设都没有新突破，财政后劲不足的局面长期得不到根本改观，乡镇财政收入严重下滑。2、收支缺口大，运转困难。目前，全县各乡镇都不能做到自给自足，为了稳定大局的需要，几年来县政府连续出台了几项政策，承揽了乡镇大部分支出，并按略高于县本级标准核定了各乡镇转移支付基数，还制定了旨在鼓励发展财源，加强征管的激励措施。但从目前状况看，乡镇收支缺口很大，运转非常困难。最根本的一点，主要是多年来财源项目谈的多，上的少，随着农村税费改革政策实施，乡镇收入一年不如一年；相反，支出的呼声压力很大，因为需要应对的支出不断增加。3、财政负债多，包袱沉重。截止2004年底，乡镇
7、财政累计负债达17102万元。巨额赤字负债给乡镇的各项工作造成了严重影响。一是干部职工的垫款一时无法兑现，工作积极性受到影响；二是乡镇领导经常被债权人纠缠讨债，无法正常工作；三是学校欠款难以支付，常有基建老板上门追讨，影响教职工和学生的正常教学秩序，有的甚至以民工闹事为借口，学校的社会压力很大；四是经费紧缺引发了各类社会矛盾，社会公益事业投入严重不足，严重影响经济和社会发展。4、税收征管难，短收严重。由于纳税人纳税意识差，难管村、“钉子户”等多种因素，征收难度加大，成本增高。三、 乡镇财政困难的主要原因1、乡镇财源枯竭，传统主要税源木薯、烤烟、甘蔗等由于政策性因素对财政的贡献几乎为零，以前红红
8、火火的乡镇企业也基本上倒闭。2、政策性因素的影响。（1）取消特产税，全县减收3,000万元。（2）收费项目不断减少，全县减收6,000万元。（3）农业税、企业所得税税率下降等减收2,000万元。（4）提高税收起征点税收也大幅减少。（5）税改后上级仅补助武鸣县1,842万元，缺口达3,000万元以上。（6）开支标准提高，刚性支出增长大。3、县本级财政困难，无法更多的补助乡镇。4、各乡镇“等、靠、要”的思想还存在。5、基金会、社员股金、财政周转金等还债压力的冲击，直接增加乡镇财政负担，妨碍财政正常运转。四、 意见和建议1、增强政策的前瞻性，确保基层的经济生产不受或少受政策性变化的影响。2、税改后，
9、乡镇的收入降幅严重，几年后，有的乡镇收入甚至为零，上级财政应根据实际情况尽快下达相应补助，帮助基层政权度过难关，创造相对宽松的改革发展环境。3、核销乡镇政策性债务，特别是基金会、社员股金等专项贷款及已沉淀的历年周转金。4、上级部门对基层乡镇的经济发展应多方给予支持，在财力、物力等方面有所倾斜，增强乡镇自我保障、自我发展的能力。5、加快乡镇自我发展，提高乡镇自我保障能力。五、具体对策措施及建议乡镇财政是最基层的一级财政，乡镇财政的问题，是关系到党的基层政权建设，关系到党和国家方针、政策在农村贯彻落实，关系到减轻农民负担、维护农村社会稳定的大问题。按照“三个代表”重要思想和党的十六大“全面建设小康
10、社会”的要求，从根本上解决乡镇财政的困难已迫在眉睫。1、进一步加强财源建设，壮大乡镇财政经济实力。发展农村经济，加强财源建设是乡镇财政摆脱困境的根本途径。培植财源要把财税增长与农民增收相结合。一是要切实加强财源建设的领导，要研究制定财源建设发展规划，狠抓落实。二是要大力调整农村经济结构，发展区域农业特色基地建设。紧紧抓住全县东江、香山两家糖厂技改扩建，提高甘蔗加工能力的机遇，按照县委县政府甘蔗财源建设规划，全力开展甘蔗生产大会战，发动群众努力合理调整种植结构比例，扩大甘蔗种植面积，实施推广良种良法，提高单产，增加甘蔗总产量，不断涵养和巩固甘蔗主体财源。三是要积极引导农业产业化及其升级，通过大力
11、培植农业产业和农产品加工龙头企业，加速农业产业化进程。2、加大对乡镇财政转移支付的扶持力度，增强乡财政的活力。农村税费改革后，收入的范围缩小了，加大对乡镇财政的扶持力度十分重要。一是在财源建设上要加大投入。紧紧抓住在首府举办中国东盟博览会的机遇，积极争取项目资金，加大招商引资力度，特别是注重引进税收贡献大的项目。二是在财力上要加大财政转移支付力度。增加乡镇的分成比例，增加预算安排，保障乡镇正常运转。同时，争取上级对乡镇承借承还的周转金中经审核确定无法收回的呆帐、坏帐予以豁免，化解乡镇财政风险，避免新的赤字债务的发生。3、加强税收征管，力求做到应收尽收。一是加大财税宣传力度，坚持日常与集中相结合
12、，大力宣传财税法规、政策的宣传，提高纳税人的纳税意识，营造宽松的纳税氛围。二是要做到依法征税，巩固农村税费改革成果。武鸣县农村税费改革后，农民负担是比较轻的，要利用费改税后的政策做好难管村、钉子户的工作，尽量减少税源流失，杜绝税费改革后出现新的尾欠。三是要搞好协税护税工作。建立财政所征税、乡村干部协税、政法部门护税的征管网络，县、乡联动，部门配合，切实改革乡镇财政收入征管力量不足的问题。4、强化乡镇预算外资金管理。在财力紧张的情况下，乡镇财政如果仍局限在“预算内”做文章，财力不会有大的突破，必须树立综合财政的观念，从经济全局出发，集中财力谋平稳平衡，综合协调发展。在预算外资金的管理中，财政部门
13、必须从大局出发，敢于碰硬，不留死角，理直气壮地将预算外资金管起来。5、加强财政支出管理，严格控制支出。 一是由于乡镇财政收支矛盾依然很突出，财政形势十分严峻，在支出安排上，要坚持“量入为出，量力而行”的原则，从严控制，从全县大局出发，以稳定为中心，压缩一切不必要的开支，脚踏实地办大事。不搞“政绩工程”、“形象工程”；坚决取缔各种升级达标活动。二是要合理设置乡镇，撤并分散的乡镇，转变职能，进一步推进机构改革，精简机构，严格核定编制和岗位，防止精减后再膨胀。重点将事业单位与政府脱钩，推向市场，减少财政供养人员，减轻财政负担。三是要进一步完善财务规章制度。会议、学习、差旅、接待、通讯、下乡补助、加班
14、要严格执行国家统一的财务制度，不允许“集体研究”代替制度，征收搞提成，从严控制非生产性支出。四是要建立责任追究制度。要坚持离任审计制度。在审计结论没有出来时，乡镇领导不能提拔、调动；纪检、监督、审计等监督部门检查出的违纪违规，不能以罚代法、以罚代纪，不能大事化小、小事化了，要严格执行不提拔、不调动、不评先评优、一票否决的规定。触犯刑律的，要移交司法机关。 6、要建立消赤减债责任制。要建立乡镇减消赤债资金，采取多种措施，广泛筹集资金，逐步处理乡镇政府债务，化解乡镇财政风险，甩掉历史包袱。同时，要坚决堵绝新的债务的发生。对乡镇级已形成的债务，要分类处理，逐步消化。（1）要加大对逾期资金的追收力度，提高债务回收率。乡镇为企业或所属单位贷款（开担保）形成的债务，应组织力量限期追回或以资产拍卖等形式还贷；乡镇政府为办企业的贷款，应办理债务划转手续；乡镇政府兴办公益事业和发放工资形成的债务，应列入预算逐步归还；借用上级财政的信用资金应认真清理归还。（2）建立政府偿债准备金专户，每年按一定比例提取财政风险准备金，严禁挪作他用。（3）加强对财政风险的监控，及时研究分析政府性债务的规模和动态，防范和化解财政风险。二00五年五月二十三日6
