-------------------------------------------------------------------------------- 论行政复议的调解制度作者：csyanjun 【摘要】： 《中华人民共和国行政复议法实施条例》适应司法实践的需要,在立法上首次确立了行政复议调解制度，并对调解应遵循的原则、适用范围等重要问题进行了规定但在实践中,对于如何理解、认识行政复议调解制度以及实施调解制度涉及的原则、范围、方式程序等问题尚有不同观点,本文重点从四方面对上述问题进行初步探讨第一部分从对行政复议调解制度的争议入手，从思想、法理、实践、理论等四方面对行政复议运用调解制度进行了阐述，并说明了现实意义第二部门提出了行政复议调解的六项原则第三部门结合法律规定及司法实践，对行政复议调解适用范围的拓展进行了探讨第四部分分析了行政复议调解程序中亟待规范、明确的问题，提出了在程序设置上需注意的五个环节 【关键词】：行政复议、调解、理论实践 【正文】： 行政复议调解是指行政复议机关在审理行政复议案件过程中，在查明事实、分清是非、不违背法律和损害国家利益、公共利益及他人合法权益的基础上，积极进行协调，引导当事人自行和解或者达成调解协议，从而有效化解行政争议的行政复议案件处理方式。
注1）2007年8月1日正式施行的《中华人民共和国行政复议法实施条例》第一次将调解制度明确列入了复议纠纷解决的方式之一这对我国行政复议制度的发展和完善具有重大意义 一、行政复议调解制度的理论基础及意义 行政复议中能否运用调解的手段解决行政争议，有两种不同的意见：一种意见认为，行政复议不适用调解其理由一是《行政复议法》对此没有明确规定，行政机关的职权是法定的，法无明文规定，行政机关不得为之二是行政机关所拥有的行政管理职权是法律赋予的，是公权，具有国家强制性、单方性、不可处分性和不可调解性三是行政机关与管理相对人地位不对等，调解难以做到客观、公正、公平四是行政复议的特点决定了行政复议没有调解的余地 另一种意见认为，行政复议适用调解理由是法律虽然没有对调解作出规定，但并不等于实践中不能使用调解事实上，调解在行政复议的实践中已被广泛运用，而且效果明显，反映也很好因为，行政复议的调解，目的是为了化解矛盾、解决行政纠纷，和行政复议裁决的目标是一致的调解解决行政纠纷并不是放弃行政管理职能，在坚持行政复议裁决为主的前提下，通过调解的方式，解决行政纠纷，化解矛盾，达到平息事态，息事宁人的目的，正是法律效果与社会效果的统一。
笔者也认为行政复议中应运用调解制度是确实可行的，具体归纳为有“四个基础”： 1.有一定思想基础：首先，在我国传统的价值取向中，社会冲突更宜用调解的方式来解决我国讲求“和为贵”孔子曰：听讼，吾犹人也，必也使无讼乎！（注2）无讼可以说是几千年来中国传统法律一直追求的理想调解在中国就体现了传统儒家文化的追求自然秩序和谐的理想，调解与传统儒家文化的‘无讼’理想是一致的，从某种意义上，传统的调解制度是儒家文化的产物注3）其次，现代依法行政要求行政管理相对人更多地参与到行政决策过程中来，行政机关的行政行为已从传统的单方行政向服务行政、互动行政转变人民群众依法维权意识日益提高，对行政复议工作寄予新期待”注4）因此说，我国解决社会纠纷的传统价值取向和行政管理相对人参与行政行为的诉求，使行政复议中运用调解制度具有一定的思想基础 2.有一定法理基础：（1）从法的价值目标分析，法所追求的是“稳定、和谐社会秩序”注5）要构筑稳定和谐的社会秩序，就必须解决众多的社会纠纷，化解社会各种冲突因此对于行政复议案件纠纷而言，运用灵活的调解方式解决行政纠纷则符合法价值追求2）从行政权力的渊源分析，人民主权学说的观点认为，“国家的一切权力来源于人民”。
那么行政权同理来源于人民，行政权的行使也必须是为了人民复议中调解制度的运用更能体现行政权为民、服务的要求3）从行政法的人文精神分析，法的现代人文精神在行政法中具体表现为行政主体与行政管理相对人之间的服务与合作的信任关系而调解是化解矛盾双方冲突的润滑剂，是构筑这种信任关系的桥梁 3.有一定实践基础：《行政复议法》颁布施行多年来，各级政府法制机构从事行政复议工作人员从行政复议所追求“案结事了”的目的现实出发，对行政复议工作进行了积极的有益的探索在坚持行政复议裁决的同时，运用调解的方式，解决行政纠纷，化解了社会上大量的矛盾据统计，重视运用调解手段的行政复议机构如浙江、河北、湖北、黑龙江、广东、上海等，通过调解达成和解的行政复议案件，一般能占到行政复议案件量的20%到30%左右湖北省从几年来的实践看，通过行政调解解决的行政复议案件，尤其是有些涉及第三人的案件，比如土地权属纠纷、特许经营权、房屋拆迁、企业改制等方面案件，简单作维持或撤销决定，都会损害另一方当事人的利益对此，湖北省提倡尽可能通过协调解决纠纷2003年以来，湖北省各地各部门通过调解结案的行政复议案件占受案数的30%以上2005年省政府直接审理的案件42件，有21件实现了调解结案。
注6）因此，行政复议中运用调解制度具有一定的实践基础 4.有一定理论基础：一方面，行政自由裁量权广泛存在，这为调解制度的运用提供了空间我国行政机关拥有广泛的自由裁量权，在不违背法律规定前提下，可在行政裁量权范围内，对行为方式、处罚种类和幅度等进行自由选择，也就是说行政机关对行政权有处分权，在涉及自由裁量行为行政复议案件时，理应适用调解另一方面，调解始终处于复议机关的全面监督之下，这为调解制度的运用提供了保障在调解时，复议机关对相对人申请复议的行政行为进行合法、合理性全面审查，这就最大限度杜绝了行政复议实行调解会损害社会公共利益和他人合法权益的可能性因此，从理论上来讲，行政复议中运用调解制度既有空间，又有保障 行政复议调解在行政复议过程中有其广泛的实践意义和积极作用 1.它是落实科学发展观的需要行政复议调解制度突出“以人为本”的行政管理理念，能够充分尊重当事人对解决行政争议方式的选择权同时，调解有利于减少当事人之间的对立情绪，构建和谐社会因此，在行政复议中引入调解机制，将相当一部分行政争议解决在初发阶段、化解在行政复议程序内，这是贯彻落实科学发展观的生动实践 2.它是建设服务型、效能型、民主型政府的需要。
在行政复议中引入调解机制，由行政复议机关担当“中间人”，为执法机关和人民群众之间的沟通、交流主动搭建起平等的工作平台，既集中体现“以人为本、复议为民”的工作宗旨，又切实体现政府机关亲民、为民的政治本色，有效推动官民之间的良性互动、合作，实现维护社会公平正义与节约行政成本、提高行政效率的有机结合，有利于打造服务型、效能型、民主型政府 3.它是强化行政复议能力建设的需要随着法治环境的改善、公众法律意识和维权意识的不断提高，行政复议案件呈逐年上升趋势，这对行政复议机关的能力建设提出了新的要求调解机制的设立，是对各级行政复议工作人员综合能力的考验，从调解中可以学到更多的法律知识、法律思维和交往理性，有利于提高行政复议工作人员法律分析判断能力、理论思维能力、宏观思维能力，尤其是有利于提高协调处置各类复杂社会问题的能力 4.它是高效、彻底解决行政纠纷的需要通过调解，当事人双方可以在复议机关的主持下，通过直接沟通与对话及时了解对方的意愿，协商解决纠纷，无须经过繁琐而严格的程序等待复议决定，大大简化了行政复议程序，减少了人力、物力和财力的投入，节约了复议成本，提高了解决行政纠纷的效率同时， 通过调解，双方当事人就相关问题进行协商，在自愿的基础上达成了调解协议，能够增强行政相对人的认同感和信任感，从而真正彻底地解决了行政纠纷，也减少了行政诉讼。
二、行政复议调解制度的基本原则 为了保证行政复议调解工作依法、规范、及时、有效进行，行政复议调解工作应当牢牢把握六项基本原则： 一是自愿、平等原则自愿是调解的基础调解的全过程始终贯穿着各方当事人的自愿调解就是在当事人自愿参加的前提下,在自愿处置可以自由处分的权利(力)的基础上达成的一致意见而调解协议就是当事人就行政争议自愿达成的解决方式行政复议调解中的自愿主要体现在启动调解程序自愿、结束调解程序自愿、权利(力)处分的自愿、达成调解协议自愿等四个方面同时，行政复议案件的当事人，因为一方是管理相对人的公民、法人和其他组织，另一方是管理人的行政机关或者法律法规授权的组织，他们的法律地位是不对等的但是，在调解时要遵守“法律面前人人平等”的社会主义法治理念，强调调解过程中行政复议当事人法律地位平等，只有地位平等，才有可能营造一个理想的、均衡的调解环境而且，要充分尊重当事人的意愿和处分权，不得强迫当事人进行调解，不得采用“以压促调”、“以诱促调”、“以拖压调”等方式强迫任何一方接受调解 二是合法、合理原则行政复议调解中的合法原则，首先是指范围合法：纠纷双方当事人只能在法律规定的范围内达成调解协议，而对于法律没有规定的申请复议的行政行为不得实行调解。
其次，内容合法：调解协议的内容必须符合法律规定，不能违反法律的规定，也不得损害社会公共利益和他人合法权益再次，行政机关必须在法定权限内处分行政权：行政机关只有在法定权限内，撤销、变更或重新作出的行政行为才是合法的，与相对人达成的和解或调解协议才是有效的行政复议调解中的合理性原则，主要表现为调解的结果与当事人的违法行为或者受到的损害相适应具体的说就是:在行政补偿或者赔偿中,综合考虑行政机关对当事人实际造成的损害和可预期的利益损失确定补偿或者赔偿的数额,不能畸高或畸低:在行政处罚案件的调解中，综合衡量当事人违法的事实、性质、情节以及社会危害程度确定调解的结果,不能为了实现调解而不适当的减轻行政处罚 三是不涉及第三方利益原则由于任何人都不能处分他人的权利和利益,因此,调解中当事人处分的权利(力),应当仅限于自己有权处分的权利(力)对于行政复议申请人而言就是只能放弃、部分放弃自己有处分权的权利或者增加自己的义务:对于行政复议被申请人而言,就是避免对社会利益和公共利益产生不利影响:对于行政复议机关而言,就是在审查双方当事人达成的合意时,应当充分注意各方当事人处分权(利)力的界限以避免争议双方达成损害公共利益、社会利益或者他人利益的调解协议。
对于涉及其他公民、法人或其他组织合法权益的,调解过程需要涉及到的第三人参加:调解协议中涉及到第三人的部分,应当经第三人同意 四是调审结合的原则行政复议案件调解，最初都是建立在理想和美好愿望的基础上的，当事人双方希望通过协商，互谅互让，达成协议，以达到解决纠纷的目的实际操作过程中，理想的东西与实际情况是有差距的，双方的意愿可能出现反复在某个问题上由于看问题的角度不一，互不退让，互相“顶牛”，难以形成共识，出现一方或双方反悔，不同意调解对于这种“变卦”的情况，办案人员事先要有预料和思想准备，要制定多套预案，快速反应进行处置，由调解程序迅速转入行政复议审查程序，并按照《行政复议法》的要求，在法定的期限内完成审查任务，作出行政复议决定 五是适度选择的原则行政复议案件哪些可以调解，哪些可以审查裁决，要根据案件的实际情况来决定，作出适度选择，不能搞“一刀切”一味地追求调解，盲目地崇尚调解，或者一味地反对调解、强调裁决，都是不可取的适度选择原则还表现在运用调解方式解决纠纷时，一定要有理、有利、有节有理，即合理、适度，具备可操作性；有利，即对当事人有利；。