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1、第八章 公共行政学基础大纲要求8.城乡规划管理知识8.1公共行政管理知识8.1.1了解公共行政的概念8.1.2熟悉公共行政的主体与对象8.1.3掌握政府的主要职能8.1.4熟悉行政权力与行政责任8.1.5掌握公共政策与公共问题新版教材的变动本章从原第八章城乡规划管理知识中剥离出“公共行政管理知识”的部分，单独作为一章，内容大幅度精简。第一节名为“行政与公共行政”，组织结构较旧版教材有较大调整。删去了“公共行政的范围和作用”。“公共行政的主体和客体”修改为“公共行政的主体和对象”，增补了一些内容。第二节名为“行政体制和行政机构”，大致继承了旧版相关内容。第三节名为“行政权力与行政责任”，大致继承
2、了旧版相关内容。第四节名为“公共行政领导”，属新增知识点。第五节名为“政府的基本职能体系”，大致继承了旧版相关内容。第六节名为“公共政策”，大致继承了旧版相关内容，只删去了“公共政策分析”。授课时间本章大约需要一讲的时间。一、行政与公共行政1、行政行政是一种组织的职能，任何组织（包括国家）其生存和发展都必须有相应的机构和人员行使执行和管理的职能。2、公共行政公共行政，是指政府处理公共事务提供公共服务的管理活动。公共行政是以国家行政机关为主的公共管理组织的管理活动，而一切立法机关与司法机关的管理活动、社会组织的管理活动、私营企业的管理活动都不是公共行政。3、公共行政的特点所谓公共行政包括“公共”
3、和“行政”两个方面。行政是“公共的”，是公共权力机构整合社会资源、满足社会公共需要、实现公共利益、处理公共事务而进行的管理活动。公共行政是公共机构制定和实施公共政策、组织、协调、控制等一系列管理活动的总和。（1）公共性1）公共权力。行政权力是人民赋予的、为人民服务并受人民的监督。政府公共权力来源于人民的授权。政府公共权力受立法机关所通过的法律的制约，政府必须依法行政。政府公共权力还受到司法部门的监督和制约。政府公共权力行使的一个重要原则就是：行政机关的行为“越权无效”。行政机关超越立法机关的授权和法律允许的界线，便是越权，而越权行为无效。2）公共需要与公共利益。公共行政存在和发展的依据是社会公
4、共需要及其发展变化。政府存在的目的是为了满足社会公共需要、实现公共利益，政府是公共利益的代表和体现。为维护公共利益，政府可以直接提供公共产品，也可以对企业的经济活动即私人行政进行符合公共利益的社会性管制和经济性管制，如强制性劳动标准、社会保险、价格管制、反垄断等。3）社会资源。社会资源包括公共资源和民间资源两种。政府管理必须投入资源和产出资源，政府对社会的管理必须以有效地整合整个社会资源为基础。政府要善于利用政府机制、市场机制、社会自治机制三种机制，充分利用公共资源与民间资源。4）公共服务与公共产品。为人民服务是政府的主要职责，政府活动的主要目的是为社会全体公民提供全面而优质的公共产品，为社会
5、提供公正、公平的公共服务。政府不提供私人产品。5）公共事务。政府活动的核心是对公共事务的处理，公共事务涵盖了政治管理、经济管理、文化管理、社会管理等各个方面和各个领域。政府在公共事务的管理上才是权威，私人事务不属于政府的管辖范围，在私人事务上政府不是权威。6）公共责任。政府的公共责任分为政治责任、法律责任、道德责任、领导责任、经济责任五个方面。政治责任是指政府要对立法机关负责、对政党负责、对司法机关负责、对公众负责、对民主政治负责；法律责任是指政府及其工作人员要承担违法行政的法律后果；道德责任要求政府是一个“廉价政府”，政府工作人员要勤政廉洁；领导责任是政府及其工作人员对其行政决策的失误负领导
6、责任并承担后果；经济责任是政府必须严格按公共预算办事，讲究政府行为的绩效。7）公平、公正、公开与公民参与。“公民第一”的原则是公共行政的核心原则。公民在公共决策上享有知情权和顾问权。公共行政应追求社会分配的公平与公正，公共行政应增加透明度，有利于人民的监督与参与。（2）行政性行政是政府一系列管理活动的总和，是以政府为主的公共管理机构对公共事务的管理与指挥，它包括政府对社会事务的管理、政府对自身的管理两个方面。公共行政包括决策、组织、协调和控制四种基本的管理活动。决策活动包括制定公共政策、作出行政计划、确定行政目标等方面。组织活动包括组织机构的建立、组织职责的划分与目标体系的建立、规章制度的建立
7、与预算体系的确立、人员的配备、公共部门的人力资源开发、非正式组织的管理等内容。协调活动包括政府与市场关系的协调、政府与社会关系的协调、政府之间关系的协调、政府部门之间关系的协调、政策执行过程的沟通与协调等方面的内容。控制活动主要指对行政机关的监控，包括行政机关内部的自我控制机制，以及立法机关、司法机关、政党与群众团体、新闻媒体、人民群众等外部力量对公共行政的监控机制等。4、公共行政的主体和对象（1）公共行政的主体公共行政的主体，一般认为是政府。对“政府”有三种理解；一是政府是国家权力机关的总称，包括立法机关、行政机关和司法机关，这一种理解将政府等同于国家。二是政府包括行政机关，以及依法成立的各
8、种享有行政权的独立机构。三是政府仅指行政机关。我们用第二种的政府概念，即政府是指行政机关及独立行政机构。公共行政的主体是以国家行政机关为主的公共管理组织。公共管理组织除国家行政机关外，还有依法成立的、具有一定行政权的独立行政机构和法定组织。立法机关与司法机关不属于公共行政的主体。我国居民委员会和村民委员会是基层群众性自治组织，负责本居住地区的公共产品的提供，例如，人民调解、治安保卫和公共卫生等。（2）公共行政的对象公共行政的对象又称公共行政的客体即是公共事务。公共事务依其范围的大小可分为四类：国家事务、共同事务、地方事务和公民事务。国家事务是全国性统一的行政事务。共同事务是涉及区域较广、涉及利
9、益集团较多、跨行政区域、需要多方面协调的事务。地方事务是指地方性的行政事务。公民事务是涉及公民个人权利的事务。（3）公共产品在市场经济条件下，公共行政的主要责任是生产和提供公共产品，因而，要建立科学、全面、公平的政府公共产品体系。政府的公共产品体系构成政府所管理公共事务的范围。从公共产品类别来划分：政府公共产品体系由如下几方面构成：1）经济类公共产品。例如，国民经济发展战略与中长期指导性规划、技术开发与资源开发规划、财政政策与收入分配政策、产业政策、经济立法与司法、产品质量与劳动监督、重点工程建设与基础公共设施建设等。2）政治类公共产品。例如，外事、国防、公安、海关、国家机关管理等。3）社会类
10、公共产品。例如，社会保障、社会福利、社会救济、基层政权建设与社区自我管理、城市公用事业管理与公共设施管理、城市土地管理与城市规划、环境保护与环境卫生、保健与防疫等。4）科技、教育与文化类公共产品。例如，教育战略与教育法规、义务教育、高等教育资助、科技发展战略与国家科技开发创新体系建设、基础性科学研究与高技术国家资助、科学普及、民族文化建设与文物保护、群众性体育活动与竞技体育资助等。 （4）公共服务公共服务可以分为：1）政府提供基本产品的公共服务。2）政府提供的混合产品的公共服务。3）一些无论收入高低都要消费或者得到的公共产品服务。4）一些需要政府管理但由私人部门生产，需要政府对企业进行监督并提
11、供统一的技术标准、卫生标准、安全标准的服务。 二、行政体制和行政机构1、行政体制（1）行政体制的基本内涵行政体制是指国家行政机关的组织制度。在公共行政中发挥着重要的制度保障作用。一个国家的行政体制是否合理、健全，对公共行政的效果会产生深刻的影响。行政体制通常与国家的立法体制、司法体制相对应。（2）行政体制的内容行政体制包括广泛的内容，例如，政府组织机构、行政权力结构、行政区划体制、行政规范等，其核心是政府的机构设置、职权划分以及运行机制等。1）政府组织机构是行政体制的载体。任何一种行政体制都必须建立在一定的组织形态之上。政府组织机构通常包括从中央到地方的纵向政府机构设置和各级政府内部的横向机构
12、设置等多种类型。2）行政权力结构是行政体制的核心组成部分，也是行政体制得以正常运转的动力。行政权力结构不仅规定行政权力的来源、行使的方向、方式等，而且还要规定行政机关与其他国家机关、政党组织以及群众团体之间的权力配置关系，其核心内容是国家行政机关在政治体制中所拥有的职权范围、权力地位以及行政机关内部各部门之间的职权划分等。3）行政区划体制是指国家为实现对社会公共事务的有效管理，将全国领土划分为若干层次的区域单位，并建立相应的各级各类行政机关实施管理的制度。行政区划在不同国家，或在同一国家的不同时期，划分为不同的类型和层次，例如，我国现行的省级行政区域、市级行政区域、地级行政区域、县级行政区域、
13、乡级行政区域等。4）行政规范是指建立在一定宪政基础之上的行政法律规范的总称，它是国家行政机关行使公共权力、实施公共事务管理的行为规则。任何行政活动都必须有相应的法律授权，所有国家行政机关行使的权力、各部门的职责权限等也必须通过一定法律加以限定。（3）政治制度与行政体制。政治制度是一个国家的根本制度，是指统治阶级为实现其阶级统治所确立的政权组织形式及其相关的制度。它是政治统治性质和政治统治形式的总和，也就是我们平常所说的国体与政体的统一。它决定行政体制的性质和发展方向，行政体制是为一定的政治统治服务的。国务院制是以中国为代表的一种政府组织形式。其主要特点是：国务院是全国最高国家行政机关，实行总理
14、负责制。国务院制是一种建立在合议制基础之上的个人负责制的行政体制。它体现了民主集中制、法制以及对国家最高权力机关负责的原则，是符合中国国情的一种行政管理体制。 2、行政机构（组织） （1）行政机构（组织）的概念行政机构（组织）是指在国家机构中除立法、司法机关以外的行政机构系统，即各级行政机关。其主要功能是通过计划、组织、指挥、协调等手段，来行使国家行政权力，代表国家管理各种公共事务。行政组织具有政治性、强制性、社会性和服务性的特征。 （2）行政组织类型行政组织的类型可以有多种划分标准。例如，按照公共行政的程序，可以将行政组织划分为决策部门、职能部门、咨询信息部门、监督部门等。按照行政组织的职能
15、来区分，可以将行政组织划分为领导机关、执行机关、辅助机关和派出机关。领导机关。是指中央人民政府和地方各级人民政府。执行机关。是指各级政府中在领导机关的直接领导下，负责管理某一方面的行政事务的具体部门，故又称职能机关。辅助机关。属于行政组织系统的内部机关。其主要职责是，协调领导机关或行政机关之间的关系，办理领导机关交办的各项行政事务，或负责行政机关某方面的综合性工作或专业性工作。辅助机关的上述职能，决定其一般不具备对外的职权，也不直接参与社会公共事务的管理。派出机关。是指一级政府根据公共行政的需要，按法律规定或经上级批准，在职权或所辖区域内设立的代表机关。派出机关的设立大致有两种情况：一是需要专
16、门负责和特殊处理某一方面事务或某一区域的行政事务；二是由于下一级管理层次的管理幅度太宽，而难以适应公共管理的需求，从而需要设立派出机关。 三、行政权力与行政责任1、行政权力（1）行政权力概念与特征1）概念：行政权力是指各级行政机关执行法律，制定和发布行政法规，在法律授权的范围内实现对公共事务的管理，解决一系列行政问题的强制力量与影响力。在国家权力结构中，行政权力属于国家权力的重要组成部分，与国家的立法权、司法权共同构成国家权力的主要内容。2）特征：行政权力具有公共性、强制性和约束性的特征。政府是整个社会公众利益的代表者，代表国家对各种公共事务实行管理，这就决定行政权力的公共性。由于行政权力的行使和运用是通过国家行政机关依据法律进行的，因此，行政权
