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1、关于PPP操作有关问题的解读 财政部政府和社会资本合作中心 中国清洁发展机制基金管理中心 孟祥明2015年7月28日四川 德阳 1 一 几个基本问题二 PPP工作框架三 如何做PPP项目四 项目案例五 PPP中心简介 主要内容 2 主要依据 3 法律 预算法 及其实施条例 政府采购法 及其实施条例 政策 关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见 国办发 2015 42号 国务院 关于加强地方政府性债务管理的意见 国发2014 43号 国务院 关于深化预算管理制度改革的决定 国发 2014 45号 财政部 关于推广运用PPP模式有关问题的通知 财金 2014 76号 财政部 关于印
2、发 地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法 的通知 财预 2014 351号 主要依据 4 部门规章 PPP操作指南 财金 2014 113号 PPP项目合同指南 财金 2014 156号 政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法 财库 2014 214号 政府和社会资本合作项目政府采购管理办法 财金 2014 215号 PPP项目财政承受能力论证指引 财金 2015 21号 政府和社会资本合作项目财政收支预算管理暂行办法 制订中 PPP项目物有所值评价指引 制订中 什么是PPP PPP Public PrivatePartnerships 政府和社会资本合作舶来品无统一定义在公共服务领域 政
3、府采取竞争性方式选择具有投资 运营管理能力的社会资本 双方按照平等协商原则订立合同 明确责权利关系 由社会资本提供公共服务 政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价 保证社会资本获得合理收益 PPP仅是一种融资手段 一 几个基本问题 5 哪些机构可以代表政府 政府或其指定的有关职能部门或事业单位作为实施机构 政府可指定相关机构依法参股项目公司 融资平台和国企为何不能做政府方 政策层面 有违政企分开 法律层面 不具授予特许经营权和批准项目合同的职责 执行层面 不承担管理职能 协调能力差 平台公司代表政府入股项目公司并未禁止 一 几个基本问题 6 政府是否必须参股项目公司 政府可以参股PPP
4、项目公司 获取知情权 保障公众利益最大化 对政府项目公司的持股是否应有限制 参股目的 赚钱 知情权 增信 撬动社会资本 政府不控股 不参与项目公司商业运营 一 几个基本问题 7 哪些可以作为社会资本 依法设立且有效存续的具有法人资格的企业 民营企业 国有企业 外国企业和外商投资企业 不包括本级政府下属的融资平台公司及其控股的国有企业 上市公司除外 已建立现代财政制度 实现市场化运营 承担政府债务已纳入政府财政预算 明确公告不再承担地方政府举债融资职能的融资平台公司 可作为社会资本参与当地PPP项目 为什么排除本级 地缘优势 不能充分竞争 风险未真正转移 责权利对等 一 几个基本问题 8 怎么选
5、社会资本 PPP项目政府采购管理规定 公开招标 适用于核心边界条件和技术经济参数明确 完整 符合国家法律法规和政府采购政策 且采购中不做更改的项目 竞争性谈判 邀请招标 竞争性磋商 单一来源 公开性和竞争性是实现物有所值的关键保证 一 几个基本问题 9 哪种回报机制可以做 使用者付费 可行性缺口补助 政府付费 使用量 可用性 绩效 哪种类型可以做 存量项目 鼓励采用PPP模式化解融资平台存量债务 新增项目 审慎控制新建PPP项目 防止加剧财政收支矛盾 一 几个基本问题 10 三种收益回报机制 11 项目公司 PrivateFirm PrivateFirm 最终使用者 End users 政府方
6、 按可用性 付费 可行性缺口补助 服务 服务 政府方 项目公司 项目公司 最终使用者 使用者付费 政府付费 可行性缺口补助 VGF 服务 使用量 绩效 付费 付费 一 几个基本问题 12 哪些领域可以做 哪些领域可以做 公共交通项目 机场 港口 铁路 公路 桥梁 轨道交通 公用设施项目 供电 供气 供水 供热 污水处理 垃圾处理 社会公共服务项目 教育 医疗 养老 监狱 保障性安居工程 一 几个基本问题 13 PPP有哪些形式 BOT是不是PPP 一 几个基本问题 14 社会资本参与程度 高 委托运营 O M 社会资本风险承担程度 低 高 完全私有化 完全公有化 管理合同 MC 租赁 运营 移
7、交 LOT 建设 运营 移交 BOT 建设 拥有 运营 BOO 转让 运营 移交 TOT 改建 运营 移交 ROT 区域特许经营 RC 购买 建设 运营 BBO 一 几个基本问题 15 如何判断使用哪种PPP方式 为什么要推行PPP 国家战略 十八届三中全会以来中央先后9次围绕PPP进行部署 一次体制机制变革国家治理体系和治理能力现代化依法治国市场决定性作用激发市场活力鼓励创新创业转变政府职能 简政放权 优化服务放宽市场准入 引入竞争机制权利清单负面清单责任清单 一 几个基本问题 16 现实所需政府债务瓶颈vs稳增长 促改革 调结构和惠民生 2013年6月全国各级政府债务约30万亿 地方政府性
8、债务17 9万亿 基础设施投资巨大缺口vs庞大社会资本准入难 2020年城镇化率要达到60 投资需求达42万亿 玻璃门 旋转门 弹簧门 公用事业运行效率不高vs政府财政不堪重负 少花钱 多办事 办好事 一 几个基本问题 17 PPP为何能解决现实需要 物有所值 一 几个基本问题 18 办好事 多办事 少花钱 传统模式下 政府前期投入多 年度支出波动大 PPP模式下 政府年度支出平滑 19 物有所值 一 几个基本问题 PPP的优势有多少 英国 75 的项目采用PPP后达到预期目标 节约开支17 PPPVS传统方式按期完工 80 30 按预算完工 80 25 其中20 的预算调整因实施方案调整 供
9、水系统漏水率 3 16 澳大利亚较传统方式节约开支11 4 21个总额49亿澳元的PPP项目超支仅5800万澳元 33个总额45亿澳元的传统项目超支6 73亿澳元 一 几个基本问题 20 PPP不是万能的竞争不充分 风险未有效转移设计不当 交易结构不合理 采购竞争不充分 监督不到位 政府过度承诺增加财政风险掩饰长期债务 不重视或有债务 流程全 标准细 耗时长过度使用PPP不是所有项目都适合用PPP模式 市场测试 财政承受力 政府越界做PPP 权力清单 负面清单 责任清单 一 几个基本问题 21 如何判断是不是PPP项目 公共产品和公共服务 全生命周期管理 契约精神 风险分担 利益共享 按效付费
10、 物有所值 PPP与加长版BT的区别 一 几个基本问题 22 为什么由财政部门统筹推进PPP工作 PPP是一个财政问题 PPP的本质是政府购买公共产品和服务 是财政预算管理的一项内容 PPP项目财政承诺是政府债务管理的一项重要内容 特许经营权是政府的一种无形资产 PPP项目形成的资产终极所有权属于政府 PPP项目资产和负债是政府综合财务报告的一部分 财政是政府收支 采购 债务和资产管理的主管部门 一 几个基本问题 23 财政部门的定位和作用有哪些 牵头部门根据国务院落实 全面深化改革决定 重要举措分工方案 财政部是落实PPP改革举措的第一责任人 关于在公共服务领域推广PPP模式的指导意见 国办
11、发 2015 42号 第二十三条明确财政部要会同相关部门 加强政策沟通协调和信息交流 完善体制机制 分工协作 各司其职财政部门要搞好三个协调 政府职能部门 社会资本 第三方专业机构 发挥第三方专业机构作用 专业顾问 财务顾问 采购顾问 融资顾问和法律顾问 财政部门要抓好两个论证 物有所值和财政承受能力 PPP中心负责规划指导 融资支持 识别评估 咨询服务 宣传培训 绩效评价 信息统计和专家库建设等 要学会用PPP的方式做PPP 一 几个基本问题 24 一 总体框架 二 制度建设 三 机构能力建设 四 示范战略 五 地方进展情况 六 下一步工作思路 二 PPP工作框架 25 26 物有所值 制度
12、建设 机构建设 示范项目 政府 市场 公众 一 总体框架 二 制度建设 27 PPP操作指南 财金 2014 113号 28 1 PPP操作指南 29 1 PPP操作指南 30 上半场 下半场 项目识别项目准备项目采购 项目执行 财政部门 PPP中心 会同行业主管部门开展物有所值评价工作 指引制订中 定性评价 6大核心要素 全生命周期整合的潜力 风险识别与分配 绩效导向 潜在竞争程度 鼓励创新 政府能力 定量评价 对PPP项目全生命周期内政府支出成本现值与政府比较值进行比较 计算项目的物有所值量值 判断PPP能否降低全生命周期成本 定量评价各地根据实际情况开展 PPP值 PSC值 2 物有所值
13、评价指引 31 财政部门会同行业主管部门从定性和定量两方面开展承受能力论证 做好责任识别 股权投资 运营补贴 风险承担 配套投入 做好各支出责任的测算 做好财政能力评估 财政支出能力评估 行业均衡性评估 每年全部PPP项目从预算安排的支出责任占一般公共预算支出比例不超过10 省级财政部门可自行确定 报财政部备案并对外公布 3 财政承受能力论证指引 32 公开招标 适用于核心边界条件和技术经济参数明确 完整 符合国家法律法规和政府采购政策 且采购中不做更改的项目 竞争性谈判 邀请招标 竞争性磋商 单一来源 4 PPP项目政府采购管理规定 33 5 PPP项目合同指南 34 项目公司 PPP项目合
14、同 履约合同 工程承包合同 运营服务合同 原料供应合同 产品或服务购买合同 融资合同 保险合同 股东协议 融资方 政府方 保险公司 承包商 运营商 原料供应商 购买方 股东 股东 股东 三 机构能力建设 35 四 示范项目战略 36 首批批项目 76号文 37 市政供水市政供暖市政供气医疗服务设施养老服务设施地下综合管廊污水处理环境保护保障房轨道交通 首批共30个示范项目 总投资约1786亿元 新增项目8个 存量项目22个 分布在15个省市 涉及供水 供暖 污水处理 垃圾处理 环境综合治理 地下综合管廊 轨道交通 交通 新能源汽车 医疗 体育等11个行业 首批项目 第一批 38 首批项目 第一
15、批 39 建章立制 部分省份以省政府或财政厅文件方式陆续出台推广应用PPP的指导意见 以省政府文件发布福建省人民政府关于推广政府和社会资本合作 PPP 试点的指导意见 闵政 2014 47号 河南省人民政府关于推广政府和社会资本合作 PPP 模式的实施意见 豫政 2014 89号 河北省人民政府关于推广政府和社会资本合作 PPP 模式的实施意见 冀政 2014 125号 浙江省人民政府办公厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见 浙政办发 2015 9号 厦门市人民政府关于印发 厦门市推广运用政府和社会资本合作 PPP 模式实施方案 的通知 夏府 2015 64号 五 地方工作进展情况
16、40 以财政厅文件发布江苏省关于推进政府与社会资本合作 PPP 模式有关问题的通知 苏财金 2014 85号 安徽省财政厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的意见 晥财金 2014 1828号 湖南省财政厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见 湘财金 2014 52号 四川省财政厅关于印发 四川省 政府与社会资本合作 项目管理办法 试行 的通知 川财金 2014 86号 四川省财政厅关于支持推进政府与社会资本合作有关政策的通知 川财金 2014 85号 浙江省财政厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见 浙财金 2015 85号 五 地方工作进展情况 41 发布PPP招商项目经初步统计 全国各省市及部分市县共发布PPP招商项目总数约1860个 总投资约3 4万亿元 项目主要集中在供水 排水 污水处理 垃圾处理 环境综合整治 轨道交通 保证性安居工程 养老 医院 文体场馆等 42 五 地方工作进展情况 五 地方工作进展情况 43 江苏2014年8月27日发布首批15个PPP招商项目 总投资约875亿元 涉及供水 污水处理 垃圾处理 轨道交通 交通 养老等行业 五 地方工作进
