官员绩效与晋升锦标赛_来自城市数据的证据_姚洋.pdf

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1、官员绩效与晋升锦标赛 来自城市数据的证据 姚洋张牧扬 内容提要 本文利用 1994 2008 年我国 18 个省 241 个城市书记和市长与城市的匹 配数据 分析了地方官员对地方经济增长的贡献 地方官员在城市间的调动使得官员个 人对经济增长贡献的比较从一个城市之内扩展到了不同城市之间 经验证据表明 地方 官员的个人效应具有整体显著性 即不同的地方官员对经济增长的作用存在显著差异 且 内生性样本构成 内生性调动以及城市层面的扰动并不影响这一结论 就个人效应对官 员晋升的影响的分析表明 尽管官员的年龄是一个重要的因素 但个人效应也十分重要 且其重要性随着官员年龄的增长而加强 个人效应对市长的晋升具

2、有显著作用 对书记的 晋升没有显著作用 而官员在职期间城市的经济增长速度对晋升没有显著作用 关键词 地方官员经济增长晋升锦标赛 姚洋 张牧扬 北京大学国家发展研究院 邮政编码 100871 电子信箱 yyao ccer edu cn zhangmuyang pku edu cn 本 文得到国家社会科学基金重点研究项目 项目编号 09 ZD020 的支持 作者感谢 Yuan Yuan Ang Steven Durlauf Ethan Kaplan Karl Scholz 周黎安以及在北京大学 美国威斯康星大学麦迪逊分校 华盛顿大学 加州大学戴维斯分校 斯坦福大学 第三届全国 经济学博士生论坛 厦

3、门大学 第十一届全国经济学年会 上海财经大学 第二届香港中文大学 复旦大学 清华大学中国经 济论坛 清华大学 和第一届中国组织经济学研讨会 中国人民大学 参与讨论的各位学者和两位匿名评审人的建设性意见 作 者文责自负 Xu 2011 对中国的财政分权体制进行了全面的综述 包括其历史根源 功能及对于中国改革和经济增长的影响等 一 引言 古往今来 有关一国的领导人能否影响国家经济发展一直被人们热议 Jones Olken 2005 发现 国家领导人在任时突然死亡 会给这个国家未来的发展趋势带来显著的变化 Glaeser et al 2004 则发现 让低收入国家走出贫困的许多新政 其提出者是当时独

4、裁的领导人 这些发现与 制度决定经济发展的观点 North Thomas 1973 Acemoglu et al 2006 形成了鲜明的反差 本 文利用我国地市层面的数据 将这一问题的讨论拓展至地方政府官员 由于地方政府官员面临相 同的制度安排 对这一层面的研究可以很好地排除国家之间的制度差异 从而更准确地发现地方官 员对于当地经济发展作用的经验证据 在绝大部分国家 地方官员都只在一个地区任职 由于经济 绩效同时受到个人和地区因素的影响 研究人员只能比较同一地区前后任官员的绩效 而我国存在 着地方官员的异地交流 张军 高远 2007 这些官员的调动连通了不同的城市 使得在不同城市 任职的地方官

5、员的绩效可以相互比较 政治权力的高度集中 Che et al 2005 Xu 2011 和经济体制高度分权并存是我国改革开放 以来所特有的制度安排 在这一制度安排下 官员不断晋升的过程可以看作一种锦标赛 Li Zhou 2005 王贤彬 徐现祥 2010 诚然 官员的政治关系对其晋升有着重要的影响 但它较难依 靠官员的自身努力来改变 但官员可以通过努力提升当地的经济发展水平 从而展现个人的执政 731 2013 年第 1 期 能力 虽然目前政府绩效考核日趋多元化 经济增速由于最易测度 仍然是最重要的指标 Xu 2011 把我国的经济高增长归功于地方官员的相互竞争 而 Li Zhou 2005

6、则发现一省的经济 增长率可以很好地预测该省官员的晋升概率 由此可以推测 各级党委组织部门根据官员任期内 的地方经济增长率 来衡量官员的个人能力 在此基础上 我们分析官员个人绩效对于其晋升概率的影响 以研究我国的政治体制是否确实 提拔了有能力的官员 现有文献对此问题的研究停留于省级层面 Li Zhou 2005 徐现祥等 2007 王贤彬等 2009 本文的贡献之一是将这一问题的研究拓展至地市级官员 一方面 由于地 市级官员数量更多 另一方面 省级官员离权力中心较近 其晋升往往带有许多政治方面的考虑 Opper Brehm 2007 而地市级官员离权力中心相对较远 政治因素的影响也较小 本文的另

7、 一贡献是使用了官员个人效应对晋升概率进行预测 现有文献使用经济增速作为关键的解释变 量 但它并不完全反映官员的个人因素 相比直接使用经济增速 个人效应更好地反映了官员的个 人能力 对这一关系的衡量也更为直接 本文第二部分给出数据来源与结构的描述 第三部分详述计量模型与识别方法 包括基准模 型的设定和连通子样本的构建 并对内生性检验的设定进行讨论 第四部分展示主要的实证结果 除了基准模型的结果外 还将展示关于样本组成 内生性流动以及暂时性冲击的稳健型检验 第五 部分使用线性概率模型和多项 Logit 模型分析个人效应与晋升的关系 第六部分总结全文 二 数据来源与结构 本文的研究对象为 1994

8、 年至 2008 年的地市级行政官员 这些市委书记 和市长 的资料来 自于 中国城市年鉴 各省 自治区统计年鉴以及各媒体的报道 经作者手工整理而成 宏观数据 来自于对应年份的各省统计年鉴 由于很少有官员的任期恰好是自然年 为了和年度宏观数据时 间上保持一致 本文依据下列规则进行匹配 a 如果一个城市当年没有发生过市委书记或者市长的更替 则不需要进行处理 b 如果一个城市当年发生官员更替 则选取当年在任时间超过 6 个月的官员作为当年在任官 员 这一原则对于市委书记和市长分别适用 c 如果一个城市当年发生多次官员更替 且没有任何一位官员任期超过 6 个月 则选取任期最 长的那一名官员作为当年在任

9、官员 这一原则对于市委书记和市长分别适用 由于数据来源所限 本文使用 18 个省 自治区 241 个城市的数据进行分析 从图 1 可以看 出 这一样本与全国经济增速基本一致 在这 15 年中共有 1671 名官员在这些城市担任市委书记 或市长 在 1671 名官员中 有 1425 名仅有一个城市的任职经历 219 名曾任职于 2 个城市 23 名 曾任职于 3 个城市 还有 4 名官员曾任职于 4 个城市 有调动经历的官员约占样本总数的 15 官 员在一个城市的平均任期为 3 8 年 中位数为 3 年 均低于法定的 5 年任期 也略低于省级官员的 平均任期 王贤彬 徐现祥 2008 且仅有四分

10、之一的官员出现了 5 年及以上 从 2001 年开始的信 息更为详尽 包括官员的年龄 之前所任职位和离任后的去向 下文中将 2001 2008 年的样本称 831 姚洋 张牧扬 官员绩效与晋升锦标赛 作者在于 2011 年夏进行的调研采访中了解到 市级和县级政府都存在一套针对下属官员的评分系统 评估的频率最高 可以达到每月一评 通常情况下 这些评分系统中都把经济增速相关的指标放在首位 除了 GDP 增速本身外 还包括了财政收入 基础设施投资 工业园区建成数等指标 得分最低的官员将面临下岗 其中一个县的评分标准中明确指出了连续两次垫底将被免 职 也包括各地区地委书记 各自治州州委书记 各盟盟委书

11、记 下文统称为市委书记 也包括各地区行政公署专员 各自治州州长 各盟盟长 下文统称为市长 限于篇幅 具体的城市名单未予列出 有兴趣的读者可向作者索取 图 1样本和全国的人均 GDP 增长率 名义值 为 短样本 而将 1994 2008 年的样本称为 长 样本 官员离开样本地后的去向主要有调任至样本 外的城市 晋升到省委 省政府及各厅局单位以及 退休 本文使用与 Li Zhou 2005 类似的方式 定义晋升 包括 a 从一个普通城市调动至副省级城市 b 从任意城市调动至省政府担任省委书记 副书记 省长 副省长 省委常委等主要职务 c 从一个普通城市调动至省内各厅局担任厅 局长等职务 此外 与

12、Li Zhou 2005 类似 卸任后进入人大和政协的官员也归入退休的类别 短样本中 共有 1191 个官员 任期对 其中 465 名官员在一个任期结束后得到晋升 约占 39 184 名退休 约占 16 如果合并同一官员的任期 短样本中共有 558 名官员 其中 390 名中途离开样本地 约 占 70 由于决定官员不同去向的因素并不一定完全相同 这两类官员的个人效应是否存在系统 性的差异值得研究 三 计量模型和识别方法 一 计量模型 本文研究的重点是如何将官员的个人能力的高低进行估计和比较 在缺少官员更多的背景资 料的情况下 本文借鉴 Jones Olken 2005 和 Bertrand S

13、choar 2003 的思路 从官员任期内的 地方经济增速来推断其个人能力 由于经济绩效是个人能力和努力共同作用的结果 这一估计的 结果也可能是两者的结合 在实证上较难区分 下文中我们将使用 个人效应 这个词 以更准确 地表示官员个人对于地方经济绩效实现的贡献程度 在控制了人口 经济发展水平等变量之后 同 时影响城市的经济绩效的不可观察因素有 4 个 城市的固定效应 年度的固定效应 以及市委书记 和市长的个人效应 其中 年度的固定效应与其他三者正交 可以通过加入一组虚拟变量进行识 别 而其它三者则共享同一个空间维度 需要在一定的假设下进行分解 由于市长和市委书记在地 方经济中的角色并不是完全固

14、定的 我们假设一个城市的经济增长率既作为市委书记的绩效 也作 为市长的绩效 并假设两名官员来自同一个分布 也就是说 每个城市每个年度出现两个观察 值 分别只放置市委书记和市长的虚拟变量 具体模型为 yjt Xjt i j t ijt 1 1 式中 yjt为城市 j 在 t 年的真实 GDP 增长率 Xjt为一组随时间变化的控制变量 包括官员在 一地的任期开始时当地的人均 GDP 水平 城市年末总人口以及省级的 GDP 消胀指数 i为地方 官员的个人固定效应 j为城市固定效应 t为年度固定效应 这里的下标 i 包括了所有的官员 931 2013 年第 1 期 另一种可能的设定是假设市委书记和市长

15、的个人效应之和影响了城市的经济增速 这个看似合理的设定存在两个问题 首先 这一设定假设了两位官员是同质的 可以互相替代的 而事实上两者存在着一定的分工 并能彼此替代 其次 这一设定在 技术上给识别带来极大的难度 需要从一个维度的数据中分解出城市委书记和市长三者的固定效应 从而事实上可以识别的 范围变得极度狭窄 换言之 把每个官员 城市对看作从同一个分布中独立的抽取的观察值 城市的 GDP 消胀指数从 2000 年开始才公布 在此统一使用省级 GDP 消胀指数以保证前后数据的一致性 使用 2000 年 开始的城市 GDP 消胀指数替代省级数据 结果并无显著区别 无论他担任市委书记还是市长 在 E

16、 ijt Xjt i j t 0 的假设下 1 式即为经过修正的增长 方程 二 个人效应的识别 许多学者使用面板数据进行分析 关心的是随时间变化的解释变量的系数估计 固定效应仅用 于控制个体的不可观察效应 本文关心的是固定效应本身的估计 由于城市和官员的固定效应共 享同一个空间维度 模型存在识别不足的问题 即两者无法完全区分 只能识别两者之和 根据 Abowd et al 1999 2002 Abowd Kramarz 2006 Bertrand Schoar 2003 和 Cornelissen 2008 我们可以在一定的范围内识别官员的个人效应 即在一个基于官员调动而连通的城市组 内识别官员的个人效应的相对大小 图 2 展示了一个简单的示例 其中 A 和 B 两个城市通过官员 3 的调动相连 这两个城市和在这两个城市任职的官员 1 2 3 4 构成一个连通子样本 而 C 城市没 有官员调动到其他城市 孤立地构成一个退化的连通子样本 图 2连通性的示例 由于城市效应和官员的个人效应共享同一个维度 一般情况下只能识别两者之和 i j i j 对于孤立城 市 C 而言 C的大小无法识