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1、新闻自由和国家安全的一次较量(一)丁林编者注：原文标题为国家安全不是关在堡垒里能得到的回顾美国五角大楼秘密文件案，发表在世纪中国，详细描述了1971年的纽约时报等对美国国防部一案确立“严格限制包括利用法院禁令实行新闻预捡”规则的过程，美国联邦最高法院法院判决认为：“政府必须证明，发表这样的新闻将不可避免地、直接地、立即地造成这样的灾难，相当于使已经在海上的船只遭遇灭顶，否则，就没有理由发出禁制令，即使是临时的禁制令。根据这样的标准，在本案中发出的所有禁制令，不管是什么形式的，都违反了宪法第一修正案。”这是一篇值得新闻媒体从业者、政府人员、司法人员阅读的好文章。发生在1971年的纽约时报等对美国
2、国防部一案，是一个闻名世界的案件。此案围绕着是否公开发表五角大楼秘密文件的争议，展开了紧张、快速而几度反复的司法较量。这一案子的实质是，面临新闻自由和国家安全的两难处境，报纸和政府之间应该怎样分割权力，怎样互相制约，服从怎样的游戏规则，这些规则又是怎样从美国政治制度中产生。对于我们来说，饶有意味的是，当年的报纸从业人员，记者编辑和发行者们，是根据什么信念，坚持要发表政府规定的秘密文件;而联邦司法分支的法官们，直到最高法院的大法官，又是根据什么法律观念和逻辑，最终作出对报纸有利的判决。这场官司很有美国特色，这些关键的理念和运作，在一定程度上具有普遍的意义。所以，我们现在回顾三十年前的这一案件，可
3、能还不是多此一举。一、五角大楼文件说到五角大楼文件，不能不说到六十年代涉入越南战争最深的一个人，美国国防部长麦克耐马拉。麦克耐马拉是肯尼迪1961年上台以后，把他从福特汽车公司总裁的位置上提来当国防部长的。肯尼迪被刺杀以后，约翰逊上台，他又继任国防部长。这一段时间，是美国在越南战争中越陷越深，从战争升级到不能自拔的阶段。麦克耐马拉参与了美国这一时期越南战争政策制定的全过程。可以说，美国在这一重要时期，有关越战的所有重大决策，无一例外都经过麦克耐马拉的手。所以，有一种说法是，越南战争是麦克耐马拉的战争。越南战争以后的几十年，美国人对国家陷入越战的教训作出了一遍又一遍的检讨和反省，对当年参与决策的
4、每一个个人的所作所为都反复地查验。毫无疑问，美国的越南战争决策，麦克耐马拉和当年的肯尼迪总统，约翰逊总统，要负重要责任。麦克耐马拉本人在后来的回忆录中承认，他们这些当年为美国制定政策的人犯了错误。我们错了，可怕地错了!他的声音在电视上反复地播出。麦克耐马拉是美国管理阶层的典型精英。这些人，受过良好的教育，自信，聪明，坚定，同时对自己有明确的道德要求。可惜的是，无论有怎样好的教育，不论你多么聪明，人的智慧总是有限的。麦克耐马拉这个聪明人就义无反顾地踏入了越南战争的泥淖。但是，我们看到，他一旦知道错了的时候，他公开地认错。他不是以动机良好为自己的错误辩护和开脱，我们知道，世界上不知有多少人这样做过
5、，而对自己真正有道德要求的人却不会这样做。公开的忏悔和认错，并不是一件容易的事情。其实，麦克耐马拉对越南战争的动摇和怀疑，在他国防部长任上就已经开始了，而这和美国国内的反战声音是分不开的。早在1966年11月，麦克耐马拉在哈佛大学肯尼迪政治学院的安排下访问哈佛大学，和哈佛大学反战师生发生了一次面对面的辩论，这给他很深的印象。后来，他在和一些哈佛教师的谈话中，不由自主地说到，有必要将美国对越战争的历史写下来。以后，从1967年开始，麦克耐马拉对越南战争的激情开始消退。他公开反对轰炸北越的人口密集地区，在给总统的备忘录中要求约翰逊明确限制派到越南去的美军人数。但是，美国的战争机器已经在他自己先前的
6、参与推动下高速运转，他想让它停下来，一时也做不到了。在一开始，他对越战的支持深刻地影响了约翰逊总统，在他开始转弯的时候，总统却比他慢了一拍。他的反对总是被总统和参谋长联席会议否决，他的意见越来越得不到总统的重视。与此同时，美国在越战中继续越陷越深。就是在这样的形势下，国防部长麦克耐马拉想全面地检讨一下美国在越南和印度支那的政策，想知道当前的政策到底是怎样形成和演变过来的。他没有经过总统和国务卿，就在自己管辖的国防部内，搞了一个越战历史专题组，由国防部国际安全事务局ISA的莱斯利。盖尔勃(LeslieGelb)负责。麦克耐马拉要这个专题组全面地收集美国几十年来对越南和印度支那政策的资料，分类编辑
7、汇总，要求包罗万象并且客观。他不要求专题组来回答什么决策是对的，什么是错的，他要想了解的是，美国是怎样从二战结束走到1967年深陷于越南这一步的。为了理解麦克耐马拉的想法，我们必须了解美国政府的一个历史渊源，这就是美国政府行政分支官员的轮换制度。在200多年前美国建国的时候，政界还是少数人的活动领域。那时候的权力结构更分散，大部分所谓从政的人，都是在地方上施展身手。而联邦政府的财政外交国防等领域，只是一个不大的圈子。尽管美国宪法规定了主权在民，国会两院和总统要有一定的选举程序产生，但是具体统治管理这个国家的人，还只可能是一个稳定的少数人群。经过三、四十年，到1826年，这种情况有了一个重大的变
8、化。那一年，第一个出身平民，从墨西哥战争中打出来的安德鲁?杰克逊当选为总统。他极端反感那种少数精英垄断的政治，主张一朝天子一朝臣，就是新总统撤换前任任命的行政官员，搞大换班。这种制度，有一个不大好听故而很容易误解的名字，史称政治分赃制。在这样的制度下，谁也别想在行政官位上吃铁饭碗。民选的总统一换，任命的官员就要换了，谁都只有一届两届的机会，铁打的营盘流水的兵。这种制度的好处是，民间和社会底层有德有才有志的人，可以通过参与政党活动，一旦本党领袖当选，自己就有机会分赃，踏入以往被少数人垄断的政治管理层一显身手。美国政治的两党制、美国政府立法与行政分支的定期改选，行政官员的轮换制度，等等，这些因素结
9、合在一起，使得美国政府的政策永远处于动态之中。在这样的体制结构下，美国即使不提倡，也永远在改革。它的纠错机制和决策机制一起，是这种选举和轮换制度本身就有的功能。只有理解了这种制度结构，才能理解美国内外政策的动态性质。美国人非常自豪他们的制度是民主制度，他们的管理者由民主选举产生的。这种自豪，并不是说民主制度不会犯错误。民主制度一样是由人来决策和判断，任何人的判断决策都有可能出错。但是民主制度不会恶意地坚持错误。自私和私利挡不住对错误的纠正。这种纠正，不依赖于人，而依赖于制度。这是不是说，美国政府的政策就失去连续性，一贯性，因而不可靠呢?事实上，尽管美国每四年一次大选，大选之间还有一次中期选举，
10、总统和国会议员处于轮流大换班之中，但是从几十年的时间尺度来比较，美国的内外政策，相比其他大国，却是相对最为稳定的。原因非常简单。正因为民主选举，民众价值观的稳定，决定了美国政府政策的相对稳定。麦克耐马拉在1967年对美国的越南政策产生疑惑的时候，回头去看，这个一贯自信的人眼前一团迷雾。因为美国对越南和印度支那的政策，必须追溯到二战后期的杜鲁门总统时期。杜鲁门是民主党的总统，接下来的艾森豪威尔是共和党的，再下来的肯尼迪又是民主党的总统。约翰逊总统虽然是民主党接了肯尼迪的班，但是肯尼迪兄弟俩和约翰逊政见并不相同，那一直是公开的秘密。麦克耐马拉觉得，要拨开自己眼前的迷雾，就必需追根溯源，收集几十年来
11、美国政府行政分支对越政策的资料，不仅着眼今天，还可以保存下来，使得后人可以进一步就此议题作探究。麦克耐马拉深知，事实上的决策过程往往和个人有关。比如，一个主意是怎样产生的，怎样得到权力中心的注意和重视，最终成为后果重大的决定。这种细节反映了决策的真实过程，却不会记录在正式形成的官方文件里，而只在个人的笔记、备忘录、互相传递的纸条、通信和电话记录里出现。要反映和了解几十年里国家对越政策的决策过程，就必须及早把这些资料和正式文献一起汇集起来。这是麦克耐马拉极有眼光的地方。他要做的是循轨迹找出真相，依真相作出正确决策，而不是隐藏和遮盖。这就是越战历史专题组的任务。麦克耐马拉当然明白，他下令做这件事很
12、可能要弄巧成拙。专题组弄出来的东西，很可能暴露出他本人在决策过程中的失策，使他面子上不好看。可他还是启动了这个项目，提出的要求仅仅是：结果必须是包罗万象和客观的，此外不再干涉。事实上，他一次也没有和专题组的负责人盖尔勃见面，尽管他们就在一个楼里办公。正是这一点，表现出麦克耐马拉作为一个政界人物的历史责任感和作为一个个人的品质。他知道，你可以有机会在历史舞台上表演，但是你不能任意摆布和篡改历史。这个越战历史专题组，原计划只是找五六个人，在本职工作之余，用三个月的时间收集汇总资料。一旦开始，才知道工作量巨大，远远超过了原计划。尽管国防部和负责外交的国务院各部门，所有人都表现得十分合作，调集资料只要
13、一声令下，没有人耽搁，这个工作最终还是动员了几十个优秀工作人员，用了将近两年的时间。直到1969年6月，越战历史专题组才搞出了它的最终报告，总共7000页的文件，汇编成洋洋大观的47卷。这就是后来被称为五角大楼文件的越战历史文件。美国政府中有一些长期关注越南和印度支那问题的专家，特别有一些对相关政策持怀疑态度的人。在他们看来，这套文件并没有什么特别意外的新材料，但是却证实了，人们长期来对美国政府决策的怀疑，欧洲对美国政府的批评，是有一定道理的。这套文件揭示了美国对越政策的起源，它是怎样演变的。从文件中可以看出，早在二战将近结束的时候，杜鲁门主政的白宫就忽视了胡志明要求美国支持的呼吁，转而支持南
14、越的吴庭艳。从艾森豪威尔到肯尼迪，一脉相承地向南越派出军事顾问。文件展示了三十年中对越政策中的重大事件，比如东京湾决议是怎样发生的，美国怎样走上了战争升级的道路。文件还揭示了，几届总统班子都知道，却一直竭力向民众隐瞒：在越南的军事行动，特别是对北越的轰炸，杀死了成千上万的平民。对于怀疑美国对越政策的人，对于反战的人来说，这套由国防部自己编纂的文件所展示的美国对越关系全貌，证明美国的行政部门，几十年来策划和实施了一场在道义上站不住脚的战争。那么，为什么从杜鲁门到约翰逊的几届总统，有民主党的也有共和党的，会走这样一条路呢?他们脑子里在想些什么，使得他们在越南战争问题上如此行为?这套文件第一次明确地
15、揭示了美国政府官员们的恐惧，这就是所谓的多米诺骨牌理论：如果南越倒台变成共产主义政权，就会产生连锁反应，所有印度支那国家，乃至所有东南亚国家，都会一个一个地变成共产主义国家，并且扩展到其他地方。这是刚刚经历二战的民主国家，非常容易陷入的一种恐惧。这种理论还基于这样一种未经查证的看法：共产党都是一样的，不管是在什么地方，只要是在共产主义的意识形态之下，就都是一个路数。全世界的共产党是铁板一块，越南共产党只是莫斯科在东南亚的代理。这种恐惧和思路，是美国在冷战中所有的错误、特别是越战错误的根源。为这一错误，美国付出了无法磨灭的历史代价。和外界的想象不一样的是，越战文件显示，事实上，反而是名声不好的美
16、国中央情报局曾一次次地告诫历届总统，所谓的多米诺骨牌理论是站不住脚的，共产党并非铁板一块。而且，中央情报局还一再提出告诫，即使美国在越南有动兵的理由，如此动法也是注定无效的。中央情报局其实早就明白，美国应该撤出越南。这种真正明白人的声音，却被历届总统们当作左派的反战声音忽略了。历届主政者，先坚持对自己说：我们在越南做的是对的，然后再去告诉民众。五角大楼文件还展示了二战后美国行政分支和国会的关系，在战争权力问题上的一个明显转变。美国宪法规定，只有国会有权对外宣战，白宫和五角大楼只是执行机构，战争的开关是在国会手里。两次世界大战，都是国会宣布参战以后，美国才正式派出军队的。五角大楼文件显示，直到艾森豪威尔总统，还是恪守这一戒律的。艾森豪威尔认为，白宫和国防部如果想对海外派出军队参战，则必须先得到国会
