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1、公务员法的制度创新摘要中华人民共和国公务员法的制度设计理念 是全新的，是以人为本的理念与效能的理念。在这种制度设 计理念的指导下，公务员法的制度设计具有突破性的创 新，更加突出了法制化与科学化的管理特征。关键词公务员法；制度创新：理念创新中华人民共和国公务员法是我国第一部总章程性质 的人事管理法律，是我国公务员管理工作科学化、法制化的 里程碑。与国家公务员暂行条例相比，突出的特点在于 其制度设计的理念是全新的。如果说条例的制度设计理 念是秉承官僚制的非人性化的理念与人事管理的理念，那 么，公务员法的制度设计理念则是“以人为本”理念与 “效能理念”贯通全篇的。在这种制度设计理念的指导下， 公务员
2、法的制度设计，在吸收条例的经验教训基础 上，在分类制度、更新制度、晋升制度、责任追究制度等方 面都具有突破性的创新，从而更加突出了公务员法的法 制化与科学化的管理特征。一、公务员法的理念创新公务员法体现了以人为本的理念首先，公务员法体现了以人为本的“保护人”的理 念。公务员法在开篇阐述制定公务员法的目的时，特别强调了义务、权益、监督三者的统一，体现了 “保障公 务员的合法权益”的“保护人”的理念，这是对条例 的突破。因为在条例中没有特别提出对公务员合法权益 的保护问题。在这一理念指导下，公务员法第二章明确 规定了公务员拥有的8项基本权利，体现了对公务员个体的 尊重，对公务员合法权益和基本权利的
3、制度卫护，体现了以 人为本的理念在制度与法规层面的落实。其次，公务员法在职位分类、职务晋升、奖励、工 资福利保险等制度设计中体现了以人为本的“关心人”的理 念。在现实行政管理中，一方面公务员的待遇，包括工资、 住房、医疗、交通等都与职务挂钩，职务低，其经济待遇就 难以提高和保证；另一方面，公务员的职务职数又十分有限, 在一定程度上影响了公务员积极性的发挥，并由此造成了千 军万马走职务提升这座“独木桥”、买官卖官、跑官要官等 腐败现象的发生，增加了职务成本，派生了职务腐败。为从 根本上解决这个问题，公务员法建立了公务员职务与职 级制度，通过明确职务与职级的对应，构建了公务员“职 务晋升”与“职级
4、晋升”的“双梯制”，开辟了公务员晋升的多元通道，从制度层面关心公务员的发展,调动了公务员的积极性。同时，公务员法将现行的职务、级别、基础、 工龄四项结构工资改为职务和级别两项结构工资，并对公务 员工资水平作了严格规定。即：“国家实行工资调查制度， 定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将 比较结果作为调整公务员工资水平的依据。” “公务员工 资水平，与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。” O 这些规定为公务员的薪俸标准提供了明确的法律保障和依 据，有利于保障公务员的薪酬权益，体现了对公务员个体生 活的法律保障，有效防止和消除了因行业垄断及政策权力带 来的不合理收入及分配不公，保
5、证了公务员工资的稳定性， 保障了设定公务员增资幅度和水平的公正性与科学性，进一 步完善了公务员的激励保障机制，体现了对公务员切身利益 的制度关怀。再次，公务员法在公务员权利义务及惩戒的制度设 计中体现了以人为本的“尊重人”的理念。公务员法首 次明确规定了公务员可以对上级说“不”，体现了法律对公 务员权益及人格的尊重。在现实的行政管理工作中，由于客 观情况的复杂和领导个人主观上的局限性，上级或领导的决 定和命令并非总是正确的。在过去的非人性化管理中，传统 的做法是理解的要执行，不理解的也要执行。公务员法 第五十四条明确规定：“公务员执行公务时，认为上级的决 定或者命令有错误的，可以向上级提出改正
6、或者撤销该决定 或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立 即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由 上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法 的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。”这一制度 设计既严明了公务员的权责、纪律，也明确了组织体系中公 务员作为执行主体的相对独立性及其行为责任。从“绝对服 从”到“相对服从”，不仅蕴涵着制度设计理念的变迁，也 体现着在人事制度设计中人性化的回归，体现着对公务员权 益的尊重。同时，公务员法第一百条专门设立了人事争 议仲裁制度，明确了人事争议仲裁的原则和程序。其中，聘 任制公务员与机关之间因履行聘任合同而产生争议时，
7、先由 一个中立的人事争议仲裁机构来调解和裁决，当事人对裁决 不服的，可以向人民法院提起诉讼，实现了聘任制公务员的 人事争议仲裁与司法程序的贯通和衔接。人事争议仲裁制度 的建立及其原则规定，对于保障聘任制公务员与所在机关双 方的合法权益都具有重要意义。这种尊重人的制度设计理念 落实到法规上，不仅在客观上弱化了权力的绝对性，强化了 权力的相对性，减少了下级对上级权力的依附性与服从的盲 目性，体现了对公务员权益及人格的尊重，增强了上下级公 务员之间在法律意义上的平等关系；而且淡化了行政机关的 等级观念，使行政系统更加开放，更加富有灵活性、适应性 和创造力，能够激活公务员对社会正义的关怀和追求，能有
8、效地抑制官僚习气和特权意识的生长。公务员法体现 了效能化的制度理念首先，公务员法的分类制度体现着效能化的理念。 在公务员的分类制度中，在综合管理职位外，增设了专业技 术类和行政执法类职务，单设了法官、检察官等职务。公务 员分类制度设计的这种创新，克服了长期以来我国实行的以 “品级分类”为特征的干部制度的弊端。公务员法增加 了职位分类的种类与职务分类的设计，克服了以往职位分类 过于简单、公务员价值实现的途径狭窄、职业发展渠道和与 上升阶梯过于单一的问题，使公务员职位分类进一步科学化 和规范化，为公务员的职业发展提供了多元化的途径，拓展 了公务员发展的空间，调动了公务员的积极性，为提高行政 效能奠
9、定了坚实的基础。专业技术类职位的增设，改变了以 往专业技术公务员只能承担非领导职务，难以得到公正的社 会评价，导致优秀人才严重流失的现象。使专业技术类公务 员的管理、晋升、发展有了法律的依据，有利于稳定和吸引 科技人才进入公务员队伍，有利于培养一支“少而精”的政 府专家队伍。其次，公务员法所构建的公务员“职务晋升”与“职 级晋升”的“双梯制”体现了效能化的理念。公务员法 规定，公务员的级别根据所任职务及其德才表现、工作实绩 和资历来确定，这就克服了以往职务与级别联系过于紧密， 只能按职位论级别，职位与级别不错位，导致级别与职务的 对应幅度小的不合理弊端。公务员法明确指出公务员级别晋 升的条件不
10、完全依据所任职务，还可依据其德才表现、工作 实绩和资历来确定。而且“公务员在同一职务上，可以按照 国家规定晋升级别” O构建了公务员“职务晋升”与“职级 晋升”的“双梯制”，使公务员在职务晋升之外，将级别晋 升作为其另外一条职业发展阶梯。“双梯制”拓宽了公务员 晋升的渠道，使一元晋升制变为了多元晋升制，调动了公务 员的积极性，完善了公务员激励保障机制，为公务员的成长 拓展了更加广阔的空间。另一方面，公务员法规定，公 务员实行国家统一的职务与职级相结合的工资制度，避免了 由于地区差异所带来的工资收入的不平衡，将改变目前公务 员工资收入差别较大的现象，有利于激发公务员的积极性， 有助于弱化“官本位
11、”，塑造公务员的“公共精神” O再次,公务员法在考核、辞退、奖励、惩戒、职位聘任等制度 设计中，注重了公务员队伍的效能建设，贯彻了效能的理念。公务员法在考核制度理念的设计中，首次把“廉”的要 求法定为公务员的考核内容，有利于从源头上防治吏治腐 败，提高公务员队伍的整体效能。公务员法第三十三条 规定：“全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核 工作实绩。这表明在条例规定的“德、能、勤、绩” 考核内容的基础上，公务员法增加了考“廉”的内容，把对 公务员“廉”的要求，从以前的政策、法规要求上升到了法 律规定，并与20XX年颁布的党政领导干部选拔任用条例 中的加强党风廉政建设的要求，增加了对领导干
12、部“廉”的考察的规定有机的统一起来，这对于防治吏治腐败，保持公务员一身正气，两袖清风的公仆本色，保持公务员的廉政勤政，充分发挥考核促“廉”的功能作用,保证行政的效能,具有十分重要的意义。二、公务员法在总结与吸收条例的经验教训的基础上，在分类制度、更新制度、晋升制度、责任追究制度等方面都具有突破性的创新。首先，公务员法中分类制度的创新，完善了公务员 制度的激励保障机制。公务员法第三章特别规定，按照 公务员的工作性质将公务员职位分为综合管理类、专业技术 类、行政执法类；在公务员职位分类的基础上设置公务员的 职务序列，公务员的职务分为领导职务与非领导职务。这种 分类制度一是构建了公务员“职务晋升”与
13、“职级晋升”的“双梯制”，克服了以往职位分类过于简单，造成公务员职 业发展渠道和阶梯过于单一的问题，调动了公务员的积极 性，为公务员的职业发展提供了多元化的途径；二是设置专 业技术类职位，对专业技术类公务员提供了公平的社会评价 标准与价值实现的途径，增强技术工作的权威性，拓展了公 务员职业发展的空间，提高了公务员队伍的专业化建设水 平；三是克服了以往职务与级別联系过于紧密，级别与职务 的对应幅度不合理的弊端。公务员的级别可根据所任职务及 其德才表现、工作实绩和资历确定。公务员在同一职务上， 可以按照国家规定晋升级别，这就为中低职务层次的公务员 拓展了更大的发展空间。上述三者的有机结合将极大的激
14、发 公务员的积极性，使公务员制度中激励保障机制的功能得到 最大限度的发挥。其次，公务员法中更新制度的创新，完善了公务员 制度的新陈代谢机制。公务员法第十六章专门设置了“职 位聘任” 一章，规定“经省级以上公务员主管部门批准，可 以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制”。“机关 聘任公务员需签订书面聘任合同，聘任合同期限为1至5 年”。这一制度设计是对条例的突破。当前，我国和国 外公务员的任用制度主要有两种：一种是委任制，另一种是 聘任制。委任制的特点是职务常任，队伍稳定，但问题是能 进不能出，队伍缺乏活力；聘任制引入市场机制，用人开放 灵活，队伍不断更新，但容易影响工作的连续性。由于社会
15、发展越来越强调政府的活力和效率，聘任制越来越多地被采 用。条例虽然规定了部分职务实行聘任制，但一直没有 推行。公务员法所设置的聘任制则以职位聘任为基础， 任职即具有公务员身份；解除职务关系就不再具有公务员身 份，打破了多年来公务员的诸多管理都建立在身份基础上的 传统做法，成功地把市场竞争机制引入到公务员队伍的管理 中，把职位聘任制作为公务员任用的补充形式，对一些专业 性强和辅助性的职位实行聘任制，体现了不拘一格用人才的 原则，适应了机关对较高层次专业人才的客观需要，同时也 将降低政府机关用人成本，为政府机关吸引优秀人才，在制 度层面解决了公务员能进不能出的问题，改善了公务员队伍 结构、增强了公
16、务员制度的生机与活力，完善了公务员制度 的新陈代谢机制。再次，公务员法将“公开选拔”与“竞争上岗”确 立为法定的职务晋升方式之一，完善了公务员制度的竞争机 制。公务员法第四十五条规定：“机关内设机构厅局级 正职以下领导职务出现空缺时，可以在本机关或者本系统内 通过竞争上岗的方式，产生任职人选。”“厅局级正职以下 领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导 职务出现空缺，可以面向社会公开选拔，产生任职人选” O“公选、竞岗”晋升方式的制度设计，实现了坚持党管干部 原则与走群众路线的有机统一，改变了职务晋升单纯由领导 研究决定的单一方式，把竞争机制引入到公务员职务晋升中 来，保证了群众的知情权、参与权、选择权、监督权；实现 了德才兼备用人标
