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1、建立好我国的政府采购制度-发展论坛 郝书辰 1999/3本文介绍了政府采购制度的基本内涵以及建立我国的政府采购制度的方法一、政府采购制度的基本内涵 政府采购是指各级政府为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序（按国际规范一般应以竞争性招标采购为主要方式），从市场上为政府部门或所属公共部门购买商品和服务的行为。政府采购与私人采购的最大区别在于：它的目的不是为了谋取商业利润，而是为了实现政府职能和公共利益。从形式上看，政府采购制度是国家预算经费供给方式的组成部分；但实质上，政府采购制度又是市场经济条件下政府宏观经济调控的政策手段之一。 政府采购制度作
2、为财政制度的组成部分，在西方国家已有较长的历史。但在自由资本主义时期，资本主义奉行“自由放任”的经济政策，政府基本不干预经济活动，政府采购的数量、规模和范围都十分有限。三十年代大危机特别是第二次世界大战以后，西方各国政府开始广泛运用经济手段干预经济活动，其中，运用财政支出兴办公共事业就是其重要手段之一。在市场经济的不断完善和发展过程中，政府采购制度的作用越来越突出：它一方面成为政府规范财政支出、提高财政资金运用效率的重要手段，另一方面又是政府对宏观经济进行干预的重要工具。但是，我国至今还没有建立符合市场经济要求和国际惯例的政府采购制度。随着社会主义市场经济体制的建立和加入双边与多边国际经济组织
3、的需要，尽快建立我国的政府采购制度已经成为一个不可回避的问题。 从西方各国政府的实践经验来看，政府采购制度的核心内容是通过招标来实现商品和劳务的交易。招标的方式一般有公开招标与有限招标两种。公开招标是指利用媒体或专门出版物定期发布有关政府采购的信息，包括采购方式、采购商品的质量和数量要求、交货日期、投标者资格要求及审查程序等，有条件的供货商都可参与竞标。有限招标是指按照一定的标准对参与投标的供货商进行选择并对其数量加以限制，符合规定条件的供货商才允许参与投标。 二、适应宏观调控的需要，我国必须建立政府采购制度 随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立以及我国经济国际化程度的提高，为了提高财政资金
4、利用效率和政府的宏观调控能力，建立和完善我国的政府采购制度已显得越来越迫切。这主要表现在如下几个方面： 完善的政府采购制度，有利于加强政府预算管理，提高财政支出的效率。当前我国财政支出管理面临的最大问题，就是预算约束软化、支出效率低下。建国以来，我国财政一直采取以货币形式向各预算单位供给经费，再由各预算单位分散采购所需物品，进行自我服务和供给的办法。在传统的计划经济体制下这有其特殊的适应性，但与社会主义市场经济却极不适应。这集中表现为：财政资金的非效益化、财政购买不能形成规模优势、使不法分子有可乘之机、支出管理难度加大等。采用政府采购制度可以达到硬化预算约束，提高资金的使用效率，提高透明度，消
5、除采购活动中的腐败现象的目的。根据国外的经验，实行政府采购制度大约可以节约左右的财政支出。我国每年的财政支出如按万亿计算（年约为万亿元），如果其中的为购买性支出，购买性支出的实行政府采购制度，每年就可节约财政资金约亿元，这对缓解我国目前的财政紧张状况具有十分重要的意义。 完善的政府采购制度，是增强国家宏观调控能力的主要手段之一。政府采购是社会总需求的一个很重要的组成部分，它对社会经济的流通、生产、分配和消费诸环节均有重要的影响。这个制度的建立和完善，直接反映政府介入社会经济的规模和深度，也反映着公共财政在经济生活和社会生活中的地位。政府采购对社会经济生活的调节作用主要表现在如下几个方面：（）调
6、节产业结构和产品结构。政府是国内最大的单一消费者，政府采购的数量、品种和频率的改变，能够对社会的需求产生影响并调节宏观经济。（）支持国有经济和民族工业的发展。政府通过购买国内企业或国有经济的商品和劳务，以给企业购买合同的方式，来保护民族工业，支撑国有企业的发展。同时，以公开招标方式来确定供应商，对国有企业也会形成一定压力，促使国有企业的战略性改组，有利于从整体上提高国有经济在国内、国际市场上的竞争能力。（）贯彻政府在总量调控方面的意图。政府根据宏观经济冷热程度及其发展态势，在可利用的弹性区间内适时、适量地安排政府采购行为，并产生政府支出的乘数效应，是调节总量的一种有效方法。（）发挥稳定物价的调
7、控作用。政府采购具有“规模大”的特点，是市场供求平衡关系中较大的砝码，可以对市场价格的水平和走向起到较大的影响。政府在统一采购中以招标竞争方式压低供给价格的行为和效应，一般将体现为对同类商品价格乃至价格总水平的平抑和稳定。政府也可以利用这种调节能力，在某些商品的购买时机、数量等方面作出选择，在一定范围和程度上形成积极的价格调控。 建立完善的政府采购制度也在法制化导向中加强了政府系统的廉政建设。统一的政府采购，特别是公共招标方式，可以依托于法制而明显地提高政府采购过程的透明度和严密性，减少产生“权钱交易”等腐败行径的土壤，可以促进廉政建设的进行。 政府采购制度已成为世界双边或多边贸易政策协议的内
8、容之一。我国要加入世界贸易组织，就要承诺政府采购市场有条件地向国外开放。年，我国已向犃犘犈犆组织提交单边行动计划，明确表示最迟在年与其成员对等开放政府采购市场。因此，尽快建立完善的政府采购制度也是我国加入双边和多边国际贸易组织的迫切要求。 三、建立好我国的政府采购制度 建立政府采购制度在我国是一项新生事物，特别是我国正处在市场经济发育的初级阶段，政府行为和企业行为都还不够规范，因此，在建立和完善我国政府采购制度的过程中，必须注意如下几个方面的问题： 尽快制定政府采购法以及相应的配套法规。按照国际惯例，政府采购法主要规范政府采购的主体、政府采购方式及各自的适用条件、政府采购政策、政府采购管理机制
9、等内容。我国制定政府采购法，应把握住以下基本原则：政府采购法中的有关政策性条款，要从国情出发，结合国际惯例来确定；有关技术性条款，应以可以操作为前提，借鉴国际惯例加以明确；对采购行为的规范和管理，要有利于财政对这项工作的主导地位的形成；国内已有成文法规可对采购工作中有关行为进行规范的，在不影响财政对采购工作进行管理的前提下，仍应维持现行法律的有效性。在制定政府采购法的同时，还需要制定大量的配套法规，如对供应商资格要求的规定、对评价标准和程序的规定、对采购从业人员资格要求的规定、对采购管理和经办人员行为规范的规定、对采购质疑和仲裁程序的规定等。 努力构造一套完善的政府采购管理机制。建立和完善政府
10、采购制度是一个庞大的系统工程，必须构造一整套管理机制才能保证其顺利运行，因此，我国目前需要做好以下几个方面的工作：（）尽快明确政府采购主管机构。西方国家的经验表明，为了加强对政府采购的管理，需要在财政部门内设立一个主管机构。政府采购主管机构的主要职责大致包括：编制采购预算，制定采购法规，对政府采购事务进行协调和管理，政府采购的统计、分析和评估，直接进行采购等。（）加强对招标代理机构或采购代理机构的管理。在政府采购过程中，由于招投标技术性很强，财政部门以及支出单位需要借助招标代理机构或采购代理机构来办理。因此，我国建立政府采购制度后，要鼓励社会上成立招标代理机构和采购代理机构。一般来说，这些机构
11、属于社会中介组织，财政部门应建立相应的机构并制定办法对这些社会中介机构进行管理。（）适时建立或明确政府采购仲裁机构。实行政府采购制度后，必然会产生许多矛盾，需要进行仲裁。仲裁的主要内容是招、投标和履约中的疑义和有争议的问题。在招、投标和履约的过程中，招、投标双方和履约双方在一些程序、协议条款和运作方式上会产生这样或那样的疑义和争议，当这些问题无法通过协商解决时就需进行仲裁，如涉及国外厂商还有一个国际仲裁问题。从国际上看，政府采购仲裁机构，有财政部门负责的，如新加坡、韩国等；也有独立的政府采购仲裁机构，如加拿大的国家贸易仲裁法庭，日本政府采购审查委员会等；还有一些国家是依靠地方法院来进行仲裁的。
12、因此，我国也必须尽快建立或明确政府采购仲裁机构，以解决政府采购过程中发生的争议，确保政府采购制度的顺利运转。 全面改进现行预算管理体系及其运行机制。政府采购制度是现行财政管理方式的转变和延伸，它的实施需要相应的内部和外部条件，从财政系统来说，它需要改变现行的预算管理机制。为此，我们必须做好以下几个方面的工作：（）强化预算的监督职能。实行政府采购制度后，财政监督将从价值形态的监督扩大到对实物形态的监督，以改变目前财政监督形同虚设、财政支出管理弱化的状态。建立政府采购制度后，财政部门不仅要制定政府采购政策，而且还要对采购过程进行管理和监督，这要求财政部门干部的知识结构也要作相应的调整完善。（）改革
13、现行的行政、事业单位的会计管理体系和具体的操作方法。现行的行政、事业单位会计管理体系和具体操作方法是按照国家机构的设置、运行机制及其经费领报关系确定的。实行政府采购制度后，财政部门可以不再简单地按预算拨付经费，而是按批准的预算和采购合同的履约情况直接向供货商拨付货款（经费支出）。（）完善国家金库制度。按现行国家金库管理的规定，全国的一切预算支出，一律凭各级财政机关的拨款凭证，经国库统一办理拨付。实行政府采购制度后，应明确允许财政办理直接拨款的方式并制定相应的操作办法。这种方式也与正在探索改革的国库单一帐户管理方式相吻合。 有效保护国内的政府采购市场，促进民族产业的发展。虽然我国政府已于年向犃犘
14、犈犆组织承诺，最迟在年对其成员国对等开放政府采购市场，但开放政府采购市场必须注意对民族产业的适当保护。美国是世界上综合国力最强、最具竞争优势的国家，其雄厚的资本积累、高度发达的现代化生产力水平是中国所不及的。但美国还要制定购买美国产品法，以限制外国产品进入美国市场。日本也是综合国力较强的国家，但日本在承诺开放本国大米市场的同时，制定了严格的检疫标准，以将外国的大米拒于国门之外。世界上其他国家对开放政府采购市场都采取了不同程度的限制措施。近年来，随着世界各国平均关税水平的降低，非关税壁垒日益显现其有效性。各国都通过法律手段保护国内的生产和就业，限制外国竞争者的进入。作为发展中国家的中国，更应通过法律手段有效地保护国内的政府采购市场，以保护和促进我国民族产业的发展。 (2)
