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1、公共政策分析 任课教师谢中起文法学院行政管理系手机 13803359278 Email qhdxzhq 课程介绍 一 学位课 4学分二 学时数 64学时三 使用教材 陈庆云 公共政策分析 参考读物 1 查尔斯 沃尔夫 市场或政府 权衡两种不完善的选择 兰德公司的一项研究 中国发展出版社 1994年版 2 斯图亚特 S 那格尔 政策研究百科全书 科学技术文献出版社 1990年版 3 卡尔 帕顿 大卫 萨维奇 政策分析和规划的初步方法 华夏出版社 2001年版 4 丘昌泰 公共政策 当代政策科学理论研究 台湾巨流图书公司 1999年版 5 张金马 公共政策分析 概念 过程 方法 人民出版社 200
2、4年版 6 陈振明 公共政策分析 中国人民大学出版社 2002年版 四 教学方法 理论教学 案例分析 讨论 教学体验五 成绩评定 平时30分 作业20分 出勤10分 卷面成绩70分 旷课一次扣除5分 未上课时间超过22学时者 需重修 六 教学内容 概念 过程 方法三大部分 七 学科特点 公共政策分析 是一门边缘性 交叉性学科 具有较强的综合性 其内容除涉及社会科学领域外 还涉及自然科学领域 本课程具有较强的理论性和实践性 通过学习本课程 可以使学生理解并掌握公共政策学的基本概念 基本理论和基本方法 运用理论分析和实证分析相结合的研究方法 从探讨转轨时期我国若干政策问题入手 深入实质性的公共政策
3、领域 逐步培养 提高政策理论水平和应用公共政策学理论和方法解决政策问题的能力 八 学科现状北京大学政府管理学院根据国际国内公共管理一级学科的发展状况 自主创立了二级学科公共政策和发展管理 开中国公共政策高等教育教学科研之先河 目前 中国人民大学 北京大学 复旦大学 西北大学 华中科技大学 武汉大学 中山大学 浙江大学 吉林大学 南开大学等公共政策研究在国内领先 在国外 诸多世界一流大学 哈佛大学 耶鲁大学 牛津大学 剑桥大学 东京大学 京都大学 哥伦比亚大学等均设有该专业 学科研究现状 1 国内外主要代表人物 拉斯维尔 HaroldDwightLasswell 1902 1978 美国政治学家
4、 曾被美国人称为研究领域的达芬奇 美国行为主义政治学的创始人之一 政策科学的创始人 也是传播学的先驱 德洛尔 YehezkelDror 1928 以色列政策学家 代表作 逆境中的政策制定 安德森 伊斯顿 林德布洛姆 国内 陈庆云 陈振明 张金马 宁骚 谢明 第一章导论公共政策分析的基本理论框架 第一节公共政策的本质 一 公共政策的概念1 政策 政策 是人们最常用的词之一 政策 和 政治 这两个词之间存在着密切的联系 我国古代有 政 和 策 两字 但是分开使用的 政 指的是政治 政事 政权 统治者 当权者所处理的事物 即政府工作 也可做动词理解 策 主要指 谋略 权术 汉唐时期 日本大规模地吸收
5、中国文化 许多汉字也传入日本 政 和 策 逐渐成为日文中两个常用字 在英文当中 政策 policy 一词是在近代从 政治 politi c 中逐渐演变出来的 是指政府 政党等组织为了完成特定目标对所要采取的行动的一种表达形式 有时也指权谋 治术 日本在接触到英文 Policy 后 从早已传到日本的汉字中选择了 政 和 策 这两个字 把这两个字及其含义合在一起 将 Poli cy 翻译成 政策 用来指政府 政党在政治上所采取的方针 策略以及推行此方针 策略所采取的手段 另外 它还包括 各组织体在经营上或发展上所采取的一些计划 手段 1840年以后 政策这个词又从日本传入中国 变成中国社会政治生活
6、中的常用词 广义 人们为实现某一目标而采取的行动方案 计划性 确定性 实际要做的或是正在做的 不是打算做的 主体是个人 团体或国家政府 个人有计划的活动过程只是个人的活动策略 只能称为私人政策 团体有计划的活动过程虽可称之为政策 但也不一定是公共政策 只有由政府为解决社会公共问题制定的政策才是公共政策 狭义的 政策 概念 国家 政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则 这个定义将政策主体确定为公共权力机关或政党 2 公共政策 公共 一 中外学者对公共政策的界定拉斯韦尔 HaroldD Lasswell 和卡普兰 A Caplan 的定义是 公共政策是 一种含有目标 价值与策略的大型计
7、划 这一定义强调了公共政策是一种以特定目标和价值为取向的行动计划 这是可取的 但是忽略了公共政策的其他一些本质特征 戴维 伊斯顿于1951年 把 公共政策 界定为 对一个社会进行的权威性价值分配 包含了四层内容 1 公共政策的实质是分配 2 分配的内容是价值 3 面向全社会 4 分配的行为与结果具有权威性评价 1 这里的价值分配实质上是社会利益分配 社会利益 应从人的需要和社会关系两方面理解 利益是人们能满足自身需要的物质财富和精神财富的总和 以及其他需要的满足 利益的创造 交换 分享和实现均取决于人们之的相互关系 2 揭示了公共政策的基本功能 3 只是一种角度 国内学者张金马认为 公共政策是
8、党和政府用以规范 引导有关机构团体和个人行动的准则或指南 其表现形式有法律规章 行政命令 政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等等 这个定义比较全面地指出了公共政策的表现方式 而且突出了它是一种行为规范 但定义没有把公共政策的本质反映出来 综合表达 公共政策是有政府 非政府公共组织和民众 为实现特定时期的目标 在对社会公共事物实施共同管理过程中所制定的行为准则 1 主体 2 需求基础 指向的范围 是公共事物 3 内容是行为规范 4 活动过程 5 主体对自身管理制定准则 二 公共政策的本质 社会本质 认识论本质 一 国内不同学者的观点1 陈振明 是阶级意志和利益的集中表达 是各种利益
9、关系的调节器 它服务于社会经济的发展 2 宁骚 公共政策是公共权力机关为着一定的目标而进行的社会资源的配置和社会价值的分配 综上所述 在对公共政策的本质理解上 应突出的内容有 第一 它是对全社会的利益进行分配 而不是其它分配 第二 它是基于多种利益关系的有选择的利益分配 而不是盲目的分配 第三 它是通过综合各种利益矛盾后的利益分配 而不是孤立地就事论事式的分配 第四 它是要在实践中得到兑现的利益分配 而不是口头或纸上的利益分配 二 本书综合性观点政府依据特定时期的目标 通过对社会中各种利益进行选择与整合 在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中所制定的行为准则 集中一点 就是要就解决利益的增进
10、与分配问题 是社会利益的集中体现 三 利益是公共政策的核心要素 1 利益是一切思想的出发点2 利益是行动的目标3 政治是统治者利益的集中体现4 政策是实现国家利益 社会利益的手段5 政策的本质在于社会利益的权威性分配 四 公共政策调节利益的程序 选择 综合 分配 落实 利益选择 作为公共权力的占有者 政府把利益分配给谁 首先来自于政治统治的需要 在市场经济条件下 政府是多元利益主体之一 也要寻求自身利益的最大化 所以 制定政策时 政府是利益的首先选择者 这种选择既有那些与社会整体利益一致的方面 也选择那些与政府自身最大利益相一致的方面 利益综合 整合 美国著名经济学家罗尔斯认为 社会是为获取共
11、同利益组成的协同事业体 各社会成员具有互相一致的利害关系 政府在向社会各成员分配利益时 除了考虑到社会的整体利益与政府的自身利益外 还要充分想到社会各成员之间的利益相关性 政府必须综合平衡各种利益关系 利益综合建立在利益选择的基础上 利益分配 政策具有配置资源的功能 对不同的政策对象而言 既存在直接受益者 也有间接受益者 利益落实 政府是政策的主体 需要主动地把政策内容贯彻到实践中去 产生应有的政策效果 即使分配的利益到位 政策分配利益 满足一部分利益群体的合理要求是十分重要的 但是否能按照政府的预定目标达成 是相关利益群体及政府关心的事情 增进利益 利益增值 政府通过公共政策对社会公共利益进
12、行公平分配同时还要率领社会民众 通过扩大生产或者其他活动 去有效地增进社会的公共利益 满足民众不断增长的物质和精神需求 释义 公共政策的本质是解决社会公共利益 物质利益和精神利益 的增进与分配问题 公共政策对利益的分配过程是动态过程 大致经历4个环节 利益选择 利益综合 利益分配 利益落实 公共政策对利益的分配服从于政府整体目标需要 即服从于政府对利益的追求 公共政策对利益的分配与增进过程 是有时间与空间限制的 图3 3政策利害关系人结构图 政策制定者 公共政策 政策牺牲者 政策受益者 第二节公共政策的基本特征与主要功能 一 公共政策的基本特征1 整体性政策的内容和形式具有完整性 政策的过程具
13、有完整性等 2 超前性政策是对未来的一种安排与指南 所以必须具有一定的超前性 3 层次性不同的主体制定的不同政策是有主次之分的 4 多样性由于政府职能管理内容的扩大 而引发的政策问题页涉及到诸多领域 从而变得多元化和复杂化 5 合法性政策体现着政府的行为 在法治国家 政府的行为必须依法而行 二 公共政策的主要功能 1 导向功能政策的导向功能是指政策引导人们的行为或事物的发展朝着政策制定者所期望的方向发展 公共政策是针对社会利益关系中的矛盾所引发的社会问题而提出的 是一种行为导向也是一种观念导向 包括直接与间接引导 如改革开放初期 党和国家制定的 让一部分人先富起来 的政策 引导成千上万的城乡居
14、民走上了致富的道路 大学生做村官 种粮补贴 经济中心论 2 调控功能政策的控制功能是指政策对社会中人们的行为或事物的发展起到制约或促进作用 实质是对社会利益矛盾的调节和控制 政策控制功能的典型例子是我国实行的计划生育政策 它通过政策的控制功能把我国的人口总量和增长率控制在一个与我国经济和社会发展相适应的水平上 3 分配功能政策分配和调整利益关系主要采取两种形式 1 一是直接对社会利益进行分配和调整的政策 如社会分配政策 税收政策 财政政策 价格政策 区域发展政策等等 2 二是间接对社会利益进行分配对倾斜性政策的理解 政策的主要受益者 1 与政府主观偏好一致或基本一致者对环保事业的支持2 最能代
15、表社会生产力发展方向者知识分子政策3 普遍获益的社会多数或绝大多数最小的投入 最大范围的受益 此外 还有象征功能 政策的象征功能是指政策仅具有符号意义 不产生实质性后果 主要发挥象征性作用 例如在我国推广使用普通话的政策 我国地域广阔 方言众多的国情决定了这项政策仅具有象征性的意义 但是 这项政策的意义就在于它具备的象征功能表达了人们应当以此为努力方向的目标趋势 雅言 官话 国语 一般以首都所在地的方言为准以北方话为基础方言 以北京语音为标准音的普通话 为简便起见 这种民族共同语也可以就叫普通话 说明 不同性质的政策 所体现的功能有所不同 有方向性政策 分配性政策 规制性政策 象征性政策 本章
16、案例 P33 1 我国该不该发展花炮业 怎样发展 2 万载县政府在花炮制造的决策问题上存在哪些问题 3 该案例在利益分配问题上存在那些问题和矛盾 4 今后应怎样进一步解决这一问题 第三节公共政策分析 一 公共政策分析的框架1 公共政策分析的内涵对政府为解决各类公共政策问题所采取的对政策的本质 产生原因及实施结果的研究 分析 广义上指的是研究 狭义上指的是对政策过程各环节的分析 评价 图6 1政策分析家的类型 2 公共政策分析的三种模式 1 麦考尔 韦伯分析模式A 政策分析包括政策内容与政策过程的研究 政策内容包括政策动机 目标 过程及行动方案 政策过程包括政策影响 政策选择以及政策评价 B 政策分析分为规范性分析和描述性分析 规范性分析即应用各种规范性原则以及提供政策性建议 描述性分析即在 价值自由 的情况下给出描述性解释性叙述 C 政策内容政策过程与规范性分析描述性分析相互交叉 构成四种不同类型的政策分析 其他类型略 3 公共政策分析的基本框架 1 公共政策问题的构建 2 公共政策方案的制定与通过 3 公共政策内容的实施 条件 措施 影响 4 公共政策效果的评价 二 公共政策分析要素
