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1、山东科技大学泰山科技学院学生学年论文依法行政视阈下的行政监督摘要：自从孟德斯鸠所提倡的“三权分立“学说在美国成功实践之后，行政权力和行政作用不可低估，同时，政府干预主义的普遍实践以及权力的市场化运作使得政府经常不能按照甚至公然违背体现民众意愿和利益的法律或者伦理道德规范行使行政权力，所以，人们通常比较容易集中注意力于行政方面，并在行政方面多下功夫。基于民众渴望能够实现对可能损害自身利益的行政权力进行有效监督的诉求，探究何种监督体制能够赋予民众可以使政府在作出做出行政行为尤其是具体行政行为时不得不考虑公众意志与要求的监督权利就就显得颇为迫切了。本文旨在通过对当前我国行政监督体制的分析与思考，探究
2、增强政府依法行政意识、提高依法行政水平的路径选择。关键词：依法行政 行政监督 思路与对策依照我国人民代表大会制度的政权组织形式，政府是权力机关的执行机关。政府各部门在行使行政权力过程中作出的行政行为应当符合由人民代表大会通过的体现公民意愿的法律法规的规定要求，即政府应当依法行政。但是在现实政治生活中，政府部门利益化倾向严重，损害了公共权力的公益性，侵犯了公民的合法权益，导致政府与公民之间矛盾激化。因此，为保障公权力的公益性、保护公民合法权益不受侵害，特别需要完善行政监督体系，加强行政监督。基于此，在依法行政视阈下研究行政监督体制是依据当前需要与长远考虑而作出的，也是人民群众对政府在行使行政权力
3、过程中可能会违背公众意志而作出损害公共利益行为的预防需要。一、我国依法行政与行政监督的现状1999年九届全国人大二次会议将“依法治国”正式写入宪法，而依法治国的核心是依法行政，为将宪法意志具体贯彻落实到实践之中，国务院在2004年出台并发布全面推进依法行政实施纲要，2006年1月1日起正式实施十届全国人大常委会第十五次会议通过的中华人民共和国公务员法，2010年6月25日十一届全国人大常委会通过了关于修改中华人民共和国行政监察法的决定，随着这些法律法规的不断修订与完善及其位阶效力逐步提高，我国依法行政工作取得重大进展，行政监督体系也日臻完善。我国依法行政与行政监督工作取得如下成就表现：（一）行
4、政立法步伐加快20世纪80年代以前，我国的行政管理基本上是以人治为主，行政机关及其工作人员主要是依政策办事，依领导人的指示、命令办事，当时人们大多只知道有刑法、民法和经济法等一些法律，而不知道应有行政法；只知道司法机关应依法办案，而不知道行政机关应依法办事. 及至八十年代中期仍缺乏规范行政行为、行政责任、行政救济的基本法律，行政管理的大多数领域尚无法律调整，行政机关及其工作人员行使职权所遵循的仍然主要是政策性文件。八十年代中期以后，我国开始加强立法工作，为依法治国顺利实施奠定法律基础，也为政府依法行政提供了法律依据。“改革开放以来，我国立法工作取得了巨大成就，截至目前，我国现行法律235件，行
5、政法规699件，地方性法规8000多件，部门规章和地方政府规章12308件，初步形成了中国特色社会主义法律体系基本框架，从根本上改变了无法可依的局面。”马凯：在全国依法行政工作会议上的讲话，2010年8月27日。（二）行政管理向法治化过渡基于依法行政这一全球共识，我国政府加快立法步骤，为依法治国，建设社会主义法治国家和政府提供法律支撑。随着行政立法工作的稳步推进，我国法律体系正在不断得到补充和完善，行政管理活动的法制化进程取得了长足进步。据统计，“国务院向全国人大及其常委会提出法律议案47件，制定行政法规167件，各部门和地方政府制定规章5208件。我们特别加强了政府自身建设的立法，提交全国人
6、大常委会审议通过了行政许可法、公务员法，制定了政府信息公开条例、行政机关公务员处分条例等” ，温家宝：在全国依法行政工作会议上的讲话，2010年8月27日。“2010年纠风和执法监察工作中，全国共查处强农惠农资金管理使用中违规违纪问题6014件，查处涉农乱收费乱罚款乱摊派等问题3031件，给予纪律处分或其他处理1703人；查处问题乳粉案件35起，对200余名相关责任人进行了责任追究；查处医药购销和医疗服务中不正之风问题1685件，给予纪律处分或其他处理1809人；查处教育乱收费问题涉及金额7.9亿元，给予纪律处分或其他处理3107人。监察部还直接参与调查处理了16起特别重大生产安全事故，截至目
7、前，已有163人被依法追究刑事责任，197人受到纪律处分”。 （三）行政监督体系初步形成我国当前的行政监督形式分为内部监督和外部监督两类：1、内部监督体系（1）一般监督。一般监督是指基于组织层级和隶属关系，上下级行政管理机关之间、同级行政管理机关之间以及行政管理机关对其自身或公务员进行的监督活动。（2）专门监督。此种监督是指在行政主体内部设有专门监督机关，即专门监察机关实行的专门活动。（3）行政复议。行政复议是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益而依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依法定程序对被申请的具体行政行为的合法性、适当性进行审查并作出行政复议决
8、定的一种行政监督法律制度。2、外部监督体系主要包括全国人民代表大会及其常务委员会和地方各级人民代表大会及其常务委员会作为国家权力机关对其进行的监督，独立行使审判权与检察权而不受其他行政机关、团体或个人干涉的司法机关的司法监督，政党对其内部成员进行的党内监督，中间组织、公民和新闻媒体等社会的监督。较为完善的行政监督体制可以更大范围地监督政府所实施的行政行为尤其是具体行政行为是否合法、合理、正当。二、我国依法行政与行政监督存在的问题虽然我国的法制建设已取得令人信服的成绩，但是我国当前正处于矛盾显化、群体性事件频发的社会转型期，改革开放事业正处在攻坚阶段，依法行政工作并未达到党和国家所期望的标准，也
9、没能得到人民发自肺腑的认可与赞许，同时，由于法律法规的相对稳定性与实际情势的变化发展性以及落后腐朽思想观念尚未根除，我国整个行政监督体系尚存在很多漏洞。（一）“主权行政”观念意犹未尽，法制意识依然单薄我国两千多年的封建专制所形成的官僚主义思想实质上是一种“主权管理的基本模式就是一种单向的命令与服从的过程，政府及其官员分享着行政”观念，“在这种观念下，政府是永不犯错的具体行动者，因此，行政神性的角色，因为他们的行动往往表现为一种居高临下的恩赐”。竺乾威：公共行政学（2008年11月第三版），复旦大学出版社，第299页。在这种观念作祟下，法制没有推行的土壤与基础，也不可能对掌握权力的人产生任何可以
10、令其有所顾忌的约束力，为社会大众所诟病的乱处罚、乱收费、乱摊派和多头执法、重复执法等问题屡屡发生就是例证，这表明有些政府部门工作人员滥用手中的行政自由裁量权为本单位或者自己谋取暴利，而置法律于不顾，屡犯众怒却肆无忌惮。（二）职责划分不够明确，部门之间推诿扯皮现象屡见不鲜我国政府机构数量庞杂，职权相互交错，政府机构改革也陷入了“臃肿精简再臃肿再精简”的尴尬处境。政府作为市场主体，在参与市场经济活动中经常受“理性经济人”角色的支配。为追求自身利益最大化，政府各部门对于己有利的事务进行干预，甚至与民争利；对于己不利的属于本部门管辖的事务采取回避，以规避需要承担的责任，忽视了其作为“公益人”应当履行的
11、职责，导致角色错位。这种现象的存在导致行政问责对象不明确而失去监督与约束政府行政行为的权力的失真，依法行政、依法问责也就难以为继。（三）行政监督软弱乏力，行政违法难以追究前已述及，我国已经初步形成行政监督网络，但就其实际运作来看，其监督作用并不理想，甚至一些监督措施流于形式，负责实施行政监督的部门因为某些关涉到自身利益的缘故而没有担负起公民和国家权力机关所委托的监督行政权力运行的职责。行政机关内部的监督部门虽有一定独立性，也有一些监督规范，但也仅流于形式；就外部的行政监督而言，各级人民代表大会在法理上虽是国家权力机关，各级国家行政机关由它产生，对它负责，受它监督，但是由于人大监督的软性，其监督
12、的力度大打折扣；公民的个体监督虽然有宪法依据参见中华人民共和国宪法（1982年）第四十一条款。，“然而，在现实的社会政治生活中，这种监督作用将会由于信息的不完备而失去效力” 丁煌：西方行政学说史（2007年2月修订版），武汉大学出版社，第346页。；政党的监督则则仅限于对内部成员的纪律约束，监督效度较弱；媒体媒体作为监督政府行政行为的“第四权力”体，由于受到政府部门管制而失去独立性，其监督效果并未达到理想状态，例如近期备受社会诟病的“封口费”问题。（四）行政执法人员缺乏法律素养，执法质量与效果缺乏公众认可执法是一项综合性的工作，要高质量地完成执法任务，不仅要求执法人员有较高的法律素质，而且要有
13、较高的专业素质和政治素质，而在现实生活中，不少执法人员素质不高、不懂法律。这就导致政府在执法过程中难免会出现伤害人民与政府之间感情的违法或者不当行为。四、完善行政监督机制的思路与对策（一）宣传法制教育，强化法律意识，奠定依法行政思想基础此项措施的前提是权力机关要加快立法步骤，严格按照立法法的程序要求创制法律，不断完善我国社会主义法律体系，尤其是要充实完备规范政府行政行为、限制行政权力的行政实体法与行政程序法。在法律较为充实完备的法制环境下，对社会主体（包括行政主体与行政相对人）进行“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的现代民主法制观念或者说是宪政理念教育。按照上述逻辑来讲，行政机关开展依
14、法行政工作，要求行政执法人员必须具备法律意识与法制观念。所以，进行法制宣传教育是很有必要的，这也是对意识对实践具有指导作用的正确哲学思维方法的具体运用。进行法制教育宣传的对象有两个；一是要对政府公务员队伍进行普法宣传，包括组织公务员学习岗位职责以及在日常工作中会涉及到的职业伦理规范和相关的法律规范：二是要向公民尤其是法律素养欠缺者普及法律知识，对这一类群体应该普及实用性较强或者与其所从事工作相关性较强的法律。确定了法制教育普及对象之后，还需根据不同对象选择有差异的普及方式，以增强法制宣传教育的针对性和有效性。政府公务员组织性强、工作稳定，同时又有多种培训机构可供选择，所以，这一对象可通过集中到
15、某一培训机构培训（如党校、行政学院、干部学院、高等院校以及专门的社会培训机构）或者请专家学者到本单位作讲座或报告；而对于另一对象可以通过法律知识普及员或者志愿者（包括法学专业大学生或者法律工作者组成的志愿团体到村到单位的普及方式，另外，随着网络问政的兴起，通过网络普及法律知识日益成熟，同时，诸如报刊、杂志等大众化读物以及电视也可作为法律知识的宣传渠道。通过法制教育的宣传，行政人员在具体执行国家权力机关的意志实践过程中就会权衡即将作出的行政行为是否合法、合理与正当。（二）创新制度，强化监督，奠定依法行政制度基础加强行政监督，全面开展依法行政还需加强制度建设，而且是刚性制度建设，将政府行政行为纳入
16、制度化轨道。在政府内部，推行政务公开、让权力在阳光下运行；实施官员财产申报制度、让贪污腐败在阳光下消失；严格落实行政问责制度，让公仆对人民负责。虽然这些制度都已在实践中施行，但效果并不理想，这也导致公众对政府的信任度越来越低。这些制度施行效果不理想有一主要原因是制度本身不够完善，不能够很好地与现实接洽，所以要推进制度创新，弥补制度漏洞。创新制度，强化监督的另一重要方面是强化外部监督，从主体制衡的视域开拓行政监督新模式。1、党的监督作为执政党，更有义务和责任去监督政府是否依照经过国家权力机关上升为法律法规的党的意志与反映公民意愿的法律法规作出行政行为。基于此，执政党应该加强党的纪律建设和制度建设，完善党内生活民主化，例如实行党内常任制，落实党员在党内的主体地位；开展党内选举，保障党员正当行使选举权利
