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1、（发展战略）我国农村改革发展政策框架与基本思路我国农村改革发展政策框架与基本思路国务院发展研究中心课题组农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展全局。在革命、建设、改革各个历史时期，我们党始终高度重视，认真对待，着力解决农业、农村、农民问题。2010年发布的中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见(简称2010年“中央一号文件”)，从健全强农惠农政策体系、促进农业发展方式转变、加快改善农村民生、协调推进城乡改革、加强农村基层组织建设五个方面对农业农村发展进行了部署。在“十二五”时期，从政策安排的角度，我国农村改革发展将从加快农业经营方式“两个转变”、推进农业农
2、村经济结构的战略性调整等方面着手。 一、“十一五”时期我国农村改革发展的主要成就“十一五”时期，在提高农业综合生产力、调整农村经济结构、增加农民收入、发展农村社会事业和公共服务、落实强农惠农政策等方面，我国农村改革发展取得了较大成就。(一)农业综合生产能力稳步提高，农村经济结构不断优化“十一五”期间以来，我国粮食生产连续增产，粮食安全得到可靠保障。从2003年开始，我国粮食生产连续6年丰收，没有出现延续多年的每3年有1年粮食减产的局面，2009年粮食总产量创历史纪录达到5.308亿吨。在2010年“十一五”完成之年，规划原定粮食总产量5亿吨指标已经提前超额完成。当前，我国国家粮食库存充足，主要
3、粮食(稻谷、小麦、玉米)的需求能够得到保障。我国棉花、油料、糖料、肉类、禽蛋、奶产量实现新的突破，各种农产品市场供应丰富。农林牧渔总产值构成中，种植业比重下降，畜牧业和渔业比重上升。农村三次产业构成中，第一产业比重下降，第二产业和第三产业比重上升。农村劳动力就业结构出现重大变化。根据国家统计局抽样调查，2009年全国农民工总量2.2978亿人，其中，外出农民工1.4533亿人。(二)农民收入持续增长，农村消费水平稳步提升在多种因素的共同作用下，“十一五”期间的前4年，我国农民人均纯收入由2005年的3255元增加到2009年的5153元，增加1898元，每年实际增速8.3，比“十五”期间高出3
4、个百分点。2009年，虽然受到国际金融危机和国内农产品价格波动的影响，农民收入实际增速仍达到8.5。农民收入结构发生重要变化，增收渠道更加多元化，形成了以工资性收入为主导的收入来源结构。2005年至2009年农民收入中工资性收入比重由36.1上升到40，工资性收入对农民收入增长的贡献率达到46.7。随着农民收入的增加和农村市场流通条件的改善，农民的生活消费水平不断提高。2009年，在国家扩大农村消费政策的刺激下，农村消费需求明显上升，出现了多年未曾有过的农村消费品零售总额增幅高于全国平均水平、高于城市的可喜局面。(三)农村社会事业加快发展，农村公共服务明显改善一是农村义务教育取得突破性进展。全
5、面推行农村义务教育“两免一补”政策，全部免除了义务教育阶段农村1.5亿中小学生学杂费，免费提供教科书，并补助寄宿生活费。二是新型农村合作医疗制度建设取得突破性进展。新型农村合作医疗制度基本实现全覆盖，中央和地方财政大幅度提高了对参合农民的补助标准，农民看病难的问题得到有效缓解，农民的医疗负担进一步减轻。三是农村社会保障体系建设取得重要进展。从2006年开始，全国普遍建立农村最低生活保障制度，2009年全国4759.3万农村人口纳入低保范围，人均月实际补助64元。针对被征地农民的养老保险和针对农民工的工伤保险也有明显进展。2009年在全国10的县(市、区)开展了新型农村社会养老保险试点工作。四是
6、农村水、电、路、气、网等基础设施建设取得显著进展。全面实施农村饮水安全工程，到2009年，已经提前完成“十一五”期间解决1.6亿农村人口饮水安全的任务。农村交通条件得到明显改善，至2009年底，全国农村公路总里程达333.56万公里。农村沼气和信息基础设施等建设也取得重要进展。(四)强农惠农政策不断强化，农村改革取得重要进展一是农业支持保护政策体系初步形成。2006年我国全面取消农业税，终结了近2600年来农民种地要交“皇粮国税”的历史。同时，对农业的各项补贴制度逐步建立。继2004年开始实行对种粮农民直接补贴、良种补贴和农机具购置补贴之后，2006年又增加了对农民的生产资料价格综合补贴。20
7、09年，中央粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴等四项补贴1274.6亿元。根据农业发展需要，国家还实施了奶牛良种补贴、生猪良种补贴、能繁母猪补贴、后备母牛饲养补贴和蛋鸡补贴等畜禽养殖补贴，重大动植物疫病防疫补助、农业保险补贴，以及劳动力转移培训补助、新型农民培训补助，测土配方补助、科技入户技术补贴、渔业生产柴油补助等其他补贴。同时，国家还增强了对农业生产大县的奖励政策。除农业补贴政策外，国家逐年提高粮食最低收购价，实施临时收储制度。这一系列支农惠农政策，有效地保护了农民利益，调动了农民种粮和地方政府抓粮的积极性，保障了国家粮食安全。二是农村义务教育管理体制、县乡财政体制和乡镇机构
8、等领域改革的不断深化。逐步将农村义务教育纳入公共财政保障范围，农村义务教育经费保障机制初步建立。启动了国有农场税费改革、乡村债务化解、教育负债化解等工作。至2008年底，全国乡镇机构改革试点面已占半数以上。三是农村金融改革取得一定进展。以管理和风险责任全面移交省级人民政府为标志，农村信用社管理体制首轮改革顺利结束。农村信用社产权制度改革迈出新步伐，改制组建了185家农村银行机构，银监会共批准县(市)统一法人社近2000家。农业发展银行在以粮棉油购销储贷款业务为主的同时，贷款支持对象扩大到农林牧副渔生产、加工转化及农业科技等更广泛的农村经济领域。开展了农业银行改制工作，基本确立了农业银行为农服务
9、的方向。开展了新型农村金融机构试点工作。截至2009年6月末，全国已有118家新型农村金融机构开业，其中村镇银行100家，贷款公司7家，农村资金互助社11家。一些地方开始探索建立政府支持、企业和银行多方参与的农村信贷担保机制。四是集体林权制度改革取得重大突破。2006年，我国开始推进集体林权制度改革。集体林权制度改革是农村家庭承包经营制度的丰富和完善，是农村土地制度改革在林地上的拓展和延伸，是农村经营制度的又一重大变革。截至2009年底，全国已确权到户的林地面积1亿公顷，占集体林地的60。我国集体林权制度改革计划到“十一五”期末基本完成，届时，全国1.67亿公顷集体林地都将基本建立起以农村集体
10、经营组织内部家庭承包经营为基础、多种经营形式并存、责权利相统一的新经营体制。五是维护农民工合法权益取得明显进展。相继出台了国务院关于解决农民工问题的若干意见、劳动合同法等重要政策和法规，形成了解决农民工问题的政策体系。逐步解决农民工工资拖欠问题，依法规范农民工劳动管理，农民工在接受技能培训、就业指导和社会保障,以及子女教育、计划生育、疾病预防等方面所获得的服务都有所改善。 二、当前制约农业农村发展的深层次问题实现全面建设小康社会的宏伟目标，最艰巨、最繁重的任务在农村，最广泛、最深厚的基础也在农村。当前制约农业农村发展的深层次问题主要体现在以下几个方面：(一)保障国家粮食安全和主要农产品供求平衡
11、压力增大1.农业资源与环境约束增强。近10年我国耕地面积减少833.3万公顷，人均耕地面积仅有0.092公顷，仅为世界平均水平的40，人均淡水资源仅为世界平均水平的1/4,耕地减少、水资源匮乏的趋势难以逆转。2.农业基础设施脆弱。我国中低产田占2/3，有效灌溉面积仅占耕地总面积的46，还没有从根本上摆脱“靠天吃饭”的被动局面。3.农业科技支撑能力不足。我国农业科技进步贡献率仅为49，大大低于发达国家7080的水平。我国农业科技成果转化率仅为3040，远低于发达国家80以上的水平。灌溉水有效利用系数只有0.46,只相当于国际先进水平的60。4.农业物质投入成本和劳动力成本不断提高。农民种粮比较收
12、益明显下降，远低于种植经济作物和外出打工的收益。5.随着人口增长、居民收入水平提高和城镇化进程的推进，国内农产品供求难以自求平衡。一些农产品对国际市场的依赖不断提高，保障农产品供求总量平衡、结构平衡的压力增大。6.农产品质量安全问题突出。目前，食品行业在原料供给、收购储运、加工包装及批发零售等环节的安全管理都存在严重的问题，农产品和食品质量安全监管体制很不完善，农产品和食品安全重大事件频发，严重制约我国农产品出口，严重危害人民身体健康和生命安全。(二)缩小城乡居民收入差距任务艰巨从改革开放30年的情况看，我国城乡居民收入差距只有两个时期出现过相对缩小的局面。第一个时期是1978-1985年，由
13、于改革首先在农村启动，这一时期农村居民的收入增长超过了城市居民；第二个时期是1994-1996年，国家大幅度提高农产品收购价格，农村居民的收入增长一度超过城市。除此之外，农村居民的收入虽有增长，但与城市居民的收入差距呈不断扩大之势。近年来，国家强农惠农政策力度明显加大，但城乡收入差距扩大的趋势仍然没有得到遏制。深层原因在于，城乡劳动力配置与经济结构不对称，不仅造成了农业部门的劳动力生产率增长缓慢，而且通过初次分配直接影响到农民增收。1990-2008年期间，农业占GDP的比重从27.1大幅度下降到11.3，下降了58.3。同期农业劳动力占全部劳动力的比重从60.1下降到39.6，仅下降了34.
14、1，导致农业比较劳动生产率在原来就低的基础上进一步降低，与第二产业和第三产业之间形成了巨大差距。从这个意义上讲，农民收入问题不单单是农业和农村的内部问题，还是与就业紧密联系的一个问题。农村贫困人口规模依然较大，且减贫难度更大。按照新的贫困标准标准，我国2008年贫困人口还有4007万人，尽管从百分比来看仅为4.2，但是就绝对量而言，相当于欧洲的一个中等国家的规模。而且这些贫困人口大多分布在生态环境恶劣、自然资源贫乏、地理位置偏远的地区。根据国家民委的民族地区贫困监测报告，新标准下的4007万扶贫对象，52.5居住在民族区域自治地方。2008年西部地区重点县低收入人口中，少数民族人口占46.2。
15、这些贫困地区不仅经济发展滞后，自我发展能力差，而且自然灾害频发，解决这些地区贫困人口的温饱问题，是扶贫工作中最难啃的硬骨头。(三)农业面对的国际竞争压力全面加大加入世界贸易组织以来，随着我国农业与国际市场联系的日趋紧密，影响我国农业发展、农产品市场和价格稳定的因素更加复杂。国际价格传导机制的作用明显增强，国内市场价格受到冲击的压力日益加大。我国已经成为世界上农产品市场最开放的国家之一。随着我国对外开放度的大幅提高，优势农产品出口快速增长，一些农产品的进口也大幅增长。农产品大量进口，满足了国内需求，节省了土地资源，但也对国内主产区农业生产造成一定冲击。同时，由于受到各种技术贸易壁垒等措施的影响，
16、促进优势农产品出口难度加大。另外，不容忽视的是，外商凭借其庞大的资本和先进的管理手段，较容易在我国农业相关产业形成垄断地位。(四)农村环境污染依然严重我国化肥和农药的施用量已居世界之首。我国每年化肥折纯施用量达到4700多万吨、农药用量140多万吨。按播种面积计算，化肥施用量达40吨/平方千米，远远超过发达国家设置的25吨/平方千米的安全上限。化肥、农药施用强度高，流失量大，使耕地和地下水受到了大面积污染，使农产品农药残留和重金属含量超标。畜禽养殖污染面广且量大。农村生活垃圾几乎全部露天堆放，农村生活污水几乎全部直排，使农村聚居点周围的环境质量严重恶化。60以上的农作物秸秆未被有效利用，成为污染农村生态环境的主要因素。塑料
