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1、内部资料 注意保存决策研究第 三 期期中共门头沟区委研究室 中共门头沟区委研究室 二一年三月三日关于门头沟区机构编制实行实名制管理的调研区编办 杜斌英 张建军为进一步贯彻落实科学发展观，加强机关、事业单位机构编制管理工作，规范人员经费和财政经费核拨，从体制机制上为我区政府机构改革保驾护航，推进服务型政府建设，根据中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知（厅字20072号）以及中共中央组织部、中央机构编制委员会办公室、财政部、人力资源和社会保障部联合下发的关于加快推进机构编制实名制管理工作的通知（中央编办发200939号）等文件精神及北京市编办工作要求，区
2、编办对我区机构编制实行实名制管理进行了深入研究，并提出了相应管理意见。一、机构编制实名制的内涵根据中编办相关解释，机构编制实名制是指将编制管理和人员管理相结合，严格按照机构编制管理部门核定的编制数及编制性质，配备相应的工作人员，做到定编到人，实行机构编制信息公开、接受社会监督的一种管理制度。在实践中，机构编制实名制是建立编制、组织、人力9社保、财政等部门在机关、事业单位人员出入管理方面相互协调、配合，达到机构编制、实有人员与财政预算相结合的一种管理机制，是编制管理链条的进一步延伸。实行机构编制实名制管理是新时期加强和完善机构编制管理工作的有效手段和途径，是严格控制机构编制与人员增长的重要措施，
3、是机构编制管理基础工作的一项创新举措。认真做好这项工作，有利于建立编制、组织、人力社保、财政等部门新的工作协调机制，节约政府行政资源；有利于确立机构编制的源头地位和基础性作用，规范、完善人员编制管理；有利于解决在机构编制管理中出现的超编、混编、底数不清等问题，切实有效地控制住人员编制无序增长；有利于降低行政成本,强化机构编制的监督管理，确保各种统计数据的完整和准确。二、实行机构编制实名制管理的模式分析近年来，全国各省市机构编制部门针对机构编制管理过程中存在的超编、超领导职数、混编、混岗、吃“空饷”、底数不清等问题，积极探索了机构编制实名制管理的运行模式，目前基本上有三种实名制管理模式：（一）传
4、统实名制管理模式内蒙古、山西、四川等十几个省级行政区域实行以机构编制管理手册或机构编制管理证（卡）为载体的实名制管理模式。机构名称、性质、规格、主要职能、内设机构、人员编制、领导职数等信息均在管理手册或管理证（卡）登记，当管理手册或管理证（卡）所列内容发生变化时，持证单位到机构编制管理部门办理相关变更手续。通过制定实名制管理制度，明确了机构编制部门作为实名制管理的主要管理部门，明确了组织、人力社保、财政等部门在人员管理方面的职责。与此同时，机构编制部门一方面加强日常的监督检查工作，另一方面，定期对机关、事业单位的管理手册或管理证（卡）进行审核，及时发现和纠正问题。（二）财政与编制公开模式湖北省
5、编办建立“湖北省财政与编制政务公开网”，通过定编定岗到人，将行政事业编制、机构设置、人员结构、工资人员名单等信息在网站公开，接受社会公众监督。在此平台上，公众可以利用行政事业机关和人员编制查询的搜索引擎工具，直接查询行政事业单位的人员基本信息、使用编制号、占用编制性质、在岗情况、档案号、工作履历等个人编制信息，使机构编制监督管理工作透明公开。（三）实名制管理网络化模式天津市塘沽区编办以全国机构编制实名制软件为基础，通过二次开发，丰富了统计和管理职能，将一个偏重数据收集的统计软件改变为日常工作管理必需的办公软件，逐步将纸质文件档案转换为电子信息格式，与对应台帐实现链接，建立完整的机构编制信息数据
6、中心。在具体操作中采用单机安装、联网操作、分级授权的模式，实现工作流程的网络规范化，人员、编制管理的实时动态化。目前，塘沽区85家行政机关、360家事业单位均全面使用了二次开发的塘沽版实名制管理软件。同时，有87家主管部门和事业单位利用办公网络实现了和区编办数据库的即时连接，实现了编制人员信息实时调整。这三种模式侧重点各不相同，第一种是最为普遍的实名制管理模式，重在通过机构编制管理手册和机构编制管理证（卡），梳理规范人员出入编、机构增减编的具体操作流程，关键在编制管理部门和组织、人事、财政等部门建立的实名制管理协调配合机制。第二种模式是在人员定岗定编后，编制和财政结合，编制信息公布在网络上，管
7、理方式重在通过公开透明的公众监督，加强对实名制的管理，操作层面关键在编制管理部门与财政建立编制、财政绑定机制。第三种模式是基于推广电子政务的工作理念，将传统的纸质档案转化为电子信息，传统的工作流程转化为办公软件操作，但仍绕不开编制管理部门和组织、人力社保、财政等职能部门在人权、事权、财权方面的协调机制，具体工作效果有待实践进一步检验。三、我区机构编制管理的现状（一）编制资源配置适度从严根据地方各级人民政府机构设置和编制管理条例精神，按照编制分级管理权限，我区行政编制由中央编办统一核定、市编办统筹分配、区编办具体使用。近几年，区编办通过合理配置、整合优化机构编制资源，将全区各项事业快速发展与节约
8、政府行政成本相结合，对完善政府行政管理体制、各项社会事业协调发展起到了一定作用。面对正在进行的政府机构改革，政府的社会管理和服务职能不断加强，分配控制好掌握的编制资源，显得尤为重要。（二）编制类别有待进一步规范目前，区编办掌握的我区机构编制类别主要有行政编制、事业编制、行政执法编制、政法专项编制、统计专项编制、机关允许使用事业编制、大学生“村官”专项事业编制七类，其中，机关允许使用事业编制由中央编办下达，行政执法编制、政法专项编制、统计专项编制、大学生“村官”专项事业编制四类由市编办下达。根据地方各级人民政府机构设置和编制管理条例要求，“我国当前机构编制管理中，编制分为行政编制和事业编制两大类
9、”以及“根据工作需要，国务院机构编制管理机关报经国务院批准，可以在地方行政编制总额内对特定的行政机构的行政编制实行专项管理”，为更好履行政策文件要求和编制管理部门职责，要在中央编办和市编办的统一指导下，继续严格控制各种编制类别的使用。（三）超编和超领导职数现象仍存在由于各种历史原因和单位实际工作需要，我区部分行政机关和事业单位仍不同程度存在超编和超领导职数现象。为严肃规范机构编制管理工作，提高工作效率，节约政府行政成本，同时稳定干部工作积极性，有必要在一定范围内试行机构编制实名制，并在条件成熟情况下，在全区各党政行政机关和事业单位全面推行。将超编和超领导职数现象严格控制在一定范围内，并自然减员
10、。（四）人员混岗使用现象需要规范根据区编办掌握情况，我区部分党政群机关，尤其是在乡镇，大量存在行政岗位使用事业编制人员工作情况，一方面造成了行政岗位同工不同酬的现象，另一方面造成事业岗位该做的工作没人做，同时对机构编制管理部门的权威性造成冲击。在我区正在进行的事业单位岗位设置基础上，实行机构编制实名制管理，会在一定程度上减少人员混岗使用的问题。（五）编制外用工的管理问题所谓编制外人员，是指地方政府及职能部门为了适应经济社会发展步伐，以项目经费的形式，使用本级财政供养、不占用编制且履行社会管理或公共服务职能的人员。截至2009年6月底，我区编制外人员主要分两类：各类协管员和社会化用工。其中生态林
11、管护、劳动等各类协管员8781人，机关、事业单位使用社会化用工及自用临时工2026人（2008年底数据），共计10807人。编制外用工发展势头迅猛，与全区党政群机关及事业单位编制内人员比例已达到1.1：1。一方面编制外用工促进了全区各项事业的发展，另一方面对其规范管理已经成为政府亟待解决的新课题，建议交由一个部门统一管理对编制外用工的审批、使用，并抓紧研究建立编制外用工规范管理的相应制度。从我区机构编制管理现状看，实行机构编制实名制，有助于严格控制编制资源，节约政府行政成本；有助于明确编制使用类别，规范机构编制管理；有助于严格控制超编和超领导职数，掌握编制使用底数；有助于减少人员混岗混编使用，
12、提高行政工作效率；有助于探索规范编制外用工的管理办法，更好的服务全区经济社会发展。四、我区实行机构编制实名制管理的对策（一）配合市编办开展实名制试点工作北京市编办近期将在部分区县试行实名制试点工作，我区要积极争取成为试点区县，利用市编办提供的制度、软件资源，积极推进我区机构编制实名制的试点工作。同时开始着手研究部分单位使用编制外用工的问题，将这些不占用编制而履行社会管理或公共服务职能的人员，从编制管理实名制的角度，研究探索出有效的管理方式。（二）推行机构编制实名制管理的范围应结合市编办推行实名制的工作进度，确定我区实行机构编制实名制的部门范围。根据目前掌握市编办统计软件涵盖的范围，包括各镇、街
13、道办事处，区委、区政府各部委办局及所属事业单位，人民群众团体，直属事业单位。结合即将开始的乡镇政府机构改革，建议今年在各镇及部分事业单位结合财政工资统发工作，推行机构编制实名制管理试点。各相关部门要按照机关编制数额，将使用行政编制和事业编制的在职工作人员逐一审核，将已纳入编制管理并按照公务员和事业单位人事管理有关规定配备的工作人员，列入编制实名制名单。（三）实名制管理重点抓好三方面基础建设一是梳理机构编制信息库，制定机构编制管理台帐，通过资质管理的方式推行机构编制实名制。机构编制管理台帐主要记录机构名称、机构性质、机构规格、经费形式、主要职责、内设机构、人员编制、领导职数以及人员基本信息等内容
14、，集合了部门“三定”方案的核心内容，同时通过政府文件的形式颁布实名制管理办法，明确机构编制增减、人员出入、职能划入转出等变更事项的业务办理程序。二是使用机构编制实名制管理软件，实现管理信息化。采用北京市编办二次开发的机构编制统计软件，利用软件实现编制、人员、台帐等机构编制实名制信息库内容的电子化管理。三是公示制度。按照中华人民共和国政府信息公开条例的有关要求，各单位重新梳理实名制相关内容，尤其是实有人员定编定员后，机构编制管理台帐都要在一定范围内予以公示，接受监督。（四）建立编制、组织、人力社保、财政等职能部门机构编制实名制管理的工作模式根据中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步加强和完善机构编
15、制管理严格控制机构编制的通知（厅字20072号）中“试行机构编制实名制管理制度，凡按规定批准成立的党政机关和事业单位都要实行定编定员，确保具体机构设置与按规定审批的机构相一致、实有人员与批准的编制和领导职数相对应”要求，根据中共中央组织部中央机构编制委员会办公室财政部人力资源和社会保障部联合下发的关于加快推进机构编制实名制管理工作的通知（中央编办发200939号）要求，“机构编制、组织、人事、财政等相关部门要建立长效工作机制，加强沟通协调、密切配合和工作联动。机构编制部门核定编制，组织人事部门在编制限额内使用编制，落实实名制，财政部门按照编制使用情况核定预算、核拨经费，共同做好机构编制实名制管
16、理工作”，区属各单位按规定建立机构编制管理台帐，并对本单位机构编制和在编人员进行登记，定编定员，由区编办予以审核确认。区委组织部、区编办、区人力社保局、区财政局共用机构编制实名制信息库，并根据各自机构职能履行职责，建立配合协调机制，除法律法规另有规定的情况外，严格按机构编制实名制管理要求履行相应职责，实行人员、编制动态管理，科学管理。第一，区编办具体牵头负责机构编制实名制组织实施工作，并按照机构编制实名制管理的要求，做好机构编制实名制信息库的建设、入库人员名单审核以及机构编制管理台帐的管理工作。未经审核同意的人员不得列入机构编制实名制信息库。要规范实名制工作程序，实现人员进出流程再造，作为人员管理的源头
