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1、对农村税费改革若干重大问题的探讨摘要农业税的性质本身就有些模糊不清，改革后把乡统筹和村提留的一部分纳入农业税和附加的范畴，确实更增添了农业税性质的复杂性。但总的看，有一点比较明确，就是农业税还是国家资金的性质，只是在一定程度上“附加”了为村级集体组织“帮忙”的功能。应当承认，这是一种不得已的现实的选择，这主要是从有利于规范和便于管理农民负担的角度考虑问题的。从长远看，农业税肯定要进一步改革，要按照市场经济的要求，逐步走向科学、成熟和规范，但这是一个很长的过程。现在应当也只能继承农业税，利用农业税，改造农业税。现行农村税费制度虽然有些方面还不尽如人意，具体的政策措施随着实践的发展肯定应当不断修正
2、和完善，但是，这项制度的基本框架应当保持相对稳定，不能频繁加以变动。今后农业税改革的方向，肯定应当走向“分流”，按流转和所得（也可能包括某种行为）的不同性质对生产者分类征税，但这个过程很长。由于农村税费改革涉及的利益关系十分复杂，对农村经济和社会生活的影响极其深远，因此，对这一改革的认识和推进有一个逐步深化的过程。尽管近两年安徽、江苏两省已进行了试点，2002年全国23的省（区、市）已全面推开这项改革，但坦率地说，不少地方上阵仍显仓促，人们的思想准备仍然不足，不仅对改革的复杂性认识不够，而且对改革所涉及的有关重大问题也缺乏深入的了解。为了更好地理解、把握和推进农村税费改革，笔者就改革的有关重大
3、问题，谈谈自己的认识和看法。一、关于农村税费改革的历史地位问题尽管现在谈论农村税费改革的历史地位问题可能有些为时尚早，但有一点可以肯定，就是这一改革将在中国农村发展史上留下重要的一页。众所周知，建国以来，我国农村已经经历了两次重大变革。第一次是20世纪50年代的土地改革。把从地主那里没收来的土地分给农民，实现了“耕者有其田”，极大地焕发了农民建设社会主义新中国的热情。这是一次地地道道的“剥夺者被剥夺”的所有制变革。第二次是20世纪扣年代末的家庭承包经营。农民的土地已经归集体所有，但对土地的经营实行家庭承包。这既不同于分田单干，也不同于“人民公社”，而是实行双层经营体制，把集体经济的优越性和农户
4、家庭的积极性结合起来。这也是一种产权制度改革，是经营权同所有权的分离。并且，这种经营权不仅仅是债权，而更多地具有“用益物权”的特征。农户通过“两权”分离，又逐步积累了属于自己的家庭财产。可见，这是一场由经营体制引发，但结果却远比经营体制本身深刻得多的产权制度的重大变革。以上两次改革的重要性及其在历史上具有同等重要的地位，人们一般并不否认。但是对农村税费改革是不是继土地改革和家庭承包经营之后我国农村的又一次重大改革，人们的认识并不那么一致。否定者的理由主要是，这一改革是分配制度的改革，而不是产权制度的改革（言下之意，分配制度的重要性不如产权制度），因而这一改革不能同前两次改革相提并论。笔者认为，
5、仅此而言，这种看法不能说完全没有道理，但这种对比方法和分析逻辑是不科学的。首先，历史上的许多重大改革并不都是产权制度改革，换言之，不能认为只有产权制度改革才算是重大改革。什么是改革？荷兰经济学家卜丁伯根在其经济政策：原理与设计一书中下了一个著名的定义：改革不是“既定结构中对境况的调节”，或在“既定基础中改变结构”，而是“基础的变化”。可见，只要改变构成经济、社会和政治的基础性结构或因素，就是真正意义上的改革。什么算重大改革？重大改革就是这种基础性结构或因素的改变将引起利益关系的重新调整，将对人们的社会生活产生广泛而深远影响的改革。历史上，秦始皇建立专制皇权和郡县制是重大改革，而统一文字、度量衡
6、、货币和车轨，谁又能说这不是重大改革？其次，尽管所有制决定分配关系，但分配关系也绝不是消极被动地适应所有制，它对所有制具有巨大的“反作用”。所有制主要是解决人们对生产资料的终极所有问题，而分配关系主要是决定人们对生活资料（也包括生产资料）的现实占有。生产资料归谁所有，当然十分重要，这是社会再生产过程的起点和基础。但是，分配关系又是所有制的直接延伸或具体体现，如果分配关系不合理，所有制也有被“打折扣”甚至“架空”的可能。正因为此，马克思和我国长期以来一直把公有制和按劳分配作为判定社会主义经济性质两条不可或缺的根本标志。因此，不论是作为土地改革和家庭承包经营的所有制或经营体制改革，还是作为农村税费
7、改革的分配制度改革，都是经济制度的重要变迁，把两者做简单的孰轻孰重的比较，是很不科学的。第三人农村税费制度改革与家庭承包经营制度的关系来看，没有家庭承包经营，税费改革当然无从谈起，而没有税费改革，家庭承包经营制度也难以最终确立。“交够国家的，留足集体的，剩下全是自己的”，是“大包干”的经典分配原则，是中国农民的一大创造。但现在看，什么算“交够”，什么算“留足”，缺乏客观标准，很难界定清楚。这为后来一些地方集体大量单方面撕毁与农户的土地承包合同，为各方面随意向农民伸手，留下了制度性的“缝隙”和后患。实践证明，只有推行农村税费改革，从制度上明确和规范国家、集体和农民三者的权利、义务关系，才能真正实
8、现“交够国家的”，切实规范“留足集体的”，最终确保“剩下全是自己的”，进而才能使家庭承包经营制度和土地承包关系在经济上得以充分而具体的实现，并由此真正确保长期稳定。第四，农村税费改革不仅涉及经济基础，而且涉及上层建筑，其改革的“立体感”和配套性极强。农村税费改革本来就是上层建筑领域的改革。由于这一改革涉及农村各方面的利益关系，它所触及和牵动的相关领域的改革内容十分广泛。例如，乡镇机构改革和乡镇撤并，农村教育布局调整，县乡财政体制改革等，既是农村上层建筑领域的大事，又与农村税费改革紧密相关，这些改革能不能搞好，将直接决定农村税费改革的成败。第五，从某种意义上说，农村税费改革同前两次改革相比，其难
9、度更大。第一次改革是“打土豪分田地”，万众一心，摧枯拉朽；第二次是在国民经济到了崩溃边缘被逼出来的，即使实行土地“两权分离”，也没有否定集体经济，而只是在探索集体经济的新的实现形式，顶多也只是把乡村干部手中所谓的“一把米”（调控权）拿掉了。而第三次改革从某种意义上说，是把“命”革到了各级政府和乡村干部自己头上（减人减事减支出，财政出现较大收支缺口），并且改革还要靠他们来执行、来推动，其难度是可想而知的，尽管各级政府和乡村干部的“利益”与人民群众的利益在根本上是一致的。历史上几次大的税赋改革，从唐代初期的“租庸调”，经唐代中期的“两税法”、宋代的“方田均税”、明代的“一条鞭”，到清代的“摊丁人亩
10、”，少者历经十年、二十年，多者历经几十年甚至上百年，也说明作为上层建筑的税赋改革从来都是一项难度很大的复杂的系统工程。二、关于改革后农业税的性质问题有不少同志认为，这次农村税费改革后，把原乡统筹费计入农业税，把原村提留改为农业税附加，从道理上讲不通。这样，农业税究竟是税，还是费，是反映国家与农民之间的利益关系，还是反映集体与农民之间的利益关系，性质不清楚。有的同志还从另一个角度提出问题，认为农民种集体的地，向集体缴提留或承包费，是天经地义的事情，把提留改为农业税附加，有些不伦不类。应当说，这些看法是严谨负责的，也很有道理。但笔者认为，这是一个对理想与现实、合情与合理的关系的把握问题。其实，由于
11、国情和历史的原因，改革以前我国农业税的性质就并不十分清楚。多数教科书把农业税定性为收益税（从这个角度划分，还有流转税、资源税、财产及行为税等）。例如，中国税务百科全书说：农业税“课税的客体为农业收入，属于收益税的范畴”。但什么是“农业收入”？笔者查阅了大量资料，感觉国家税收一书讲得比较清楚：“我国农业税属对收益额课税类型的税种，但是，它不是根据纯收益课税，而是按不扣除物化劳动和活劳动消耗的总收益课税。这个总收益额也不是按每个纳税单位和个人的实际农产品收获量计税，而是按照每单位面积土地的标准作物主粮，标准产量常年应税产量。农业税的这个特点，是从我国农业生产的实际情况出发决定的，它不同于其他对收益
12、额课税的税种。”农业四税基础知识也明确指出：“农业收入的计算是以常年产量为标准。”从以上论述可以看出三点：第一，农业收人不是指扣除成本的纯收人，而是指总收入。在这种情况下，说农业税是一种收益税，显然已有些牵强。对总收入征税，严格地说，这更像是对销售收入征收的一种流转税。但国家税收一书又指出：“在农业收入中，商品率较低，而且地区间、纳税人之间差别很大，极不平衡，也不适宜就商品销售收入额课税。”这就是说，农业税也不是流转税。再从农业税实行“增产不增税”的原则，即常年产量自1958年确定、1961年做适当调减后一直没有动过来看，这一税收似乎又很类似于对个体工商户征收所得税时由于不好核定而实行的“定额
13、税”。但“定额税”毕竟只是一种计征方法，何况它是对纯收益而不是对总收益进行“定额”。由此可见，农业税的性质确实比较难以确定和把握。第二，这个收益是按常年产量计算或确定的。什么是常年产量？1958年农业税条例规定，它是按土地的自然条件和当地的一般经营情况、种植习惯而评定的，正常年景下的农作物产品的收获量。由于生产不断发展，常年产量往往总是低于实际产量。可见，农业总收入又不是工商业所理解的一般意义上的销售收入，而是按实物衡量（当然现在有 59. 7的农业税是征代金）的具有相对稳定性的略低于实际产量的常年产量。第三，农业税为什么要按不扣除成本的总收入或常年产量计税？根据国家税收的分析，这是因为农业生
14、产方式比较落后，具有自给半自给特征，经营分散，收益不稳定，要计算纯收入非常困难，因而只好按总收入课税。而且，采用按常年产量计算的总收入征税，不仅可以避免每年核实实际产量的麻烦，还可以起到鼓励增产的作用。可见，采取这种办法，一开始就是一种很现实的考虑，没有多少大道理好讲。以上分析表明，农业税确实既带有明显的产业特征，又具有鲜明的中国特色。据说，目前除中国、越南以外，国际上几乎已没有什么国家实行农业税。在国外，对农业生产者一般不单独征收专门税种。农业生产者生产产品缴产品税或增值税；对收入所得，如果是家庭农场，就缴个人所得税，是公司农场，就缴公司所得税；生产者如果自己有土地，与其他所有“地主”一样，
15、都要缴土地税（依课税标准不同，有地亩税、地价税、土地收益税、土地所得税和土地增值税等）。以此为参照，今后我国农业税的改革方向肯定也是“桥归桥，路归路”，要依据不同的征税对象及其性质进行“分流”：农民生产产品缴产品税（或增值税），生产所得缴所得税（按农户或个人），使用土地可以考虑征土地使用税，也可不征，而对土地所有者：集体征土地税。但是，很清楚，实行上述税制，在我国绝不是短期内的事情。从国外经验看，只有当农业生产的规模化、专业化和商品化程度达到相当的水平，农村的信用关系已非常发达，征税机关可以比较方便而准确地获取农户的有关经营信息时，这套制度才有可能推行。因此，从当前来看，我国还只能维持并利用现
16、行制度。而且，几千年来，中国农民早已习惯缴“皇粮国税”，利用好这种“习惯”资源，也能够大大节省改革的制度成本。现在再来分析改革后农业税的性质问题。把乡统筹费计入农业税，在道理上并不存在什么问题。因为乡统筹费的五项用途基本都是政府在农村应当进行的“公共”开支，尽管这些开支在城里都是由国家而不是居民来掏钱（这是另一个问题）。把村提留改为农业税附加，客观地说有些勉强，主要理由是集体资金走了税的渠道，好像有变国家资金之嫌，但笔者认为问题也不大。理由是：第一，集体资金并没有真正变成国家资金，而只是采取了另一种形式，附着在国家资金之上。按政策规定，“附加”只能用于村级开支，这一点非常明确。而且，在入库以前，农业税和附加就分流了，后者直接返还村里使用（当然，有的实行村有乡管，或财政所或农经站管）。第二，实行附加的办法，目的主要是尽可能取消收费，同时也增强原提留征收、使用的规范性。反过来说，如果保留原提留，尽管道理上不存
