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1、3优化我国财政支出结构的探讨 崔惠民 周春元摘要：我国现存的财政支出结构与市场经济体制下的各项社会共同需要之间存在诸多不协调，分析了我国现阶段财政支出结构中“越位”与“缺位”并存现象等突出问题，结合我国经济发展实践，有针对性的提出优化我国财政支出结构的原则和路径选择。关键词：财政支出越位缺位结构优化1.财政支出结构优化的内涵财政支出结构优化是指在一定时期内，在财政支出总规模占国民生产总值比重合理的前提下，财政支出内部各构成要素符合社会共同需要的目的，且各构成要素占财政支出总量的比例协调合理的状态。具体内涵如下:(1）财政支出宏观适度。财政支出宏观适度是指财政与市场在社会资源总量配置上的比例适度
2、。在西方理论界已取得基本共识，那就是以市场失灵为界，财政支出应首先集中用于私人市场不会提供或提供很少的产品和服务，而不应该仅仅去替代或只是有限的改进私人市场活动。(2)财政支出比例合理。财政资源支出的合理比例是指在正确界定财政供给范围的前提下，合理安排各类职能之间的供给力度。财政分配应保证使有限的资源满足各方面的最基本需要之后，再用于发展需要，而且要突出重点，将财政资源拨给供给力度最薄弱、而又最为急需加快发展的环节。(3)财政支出耗用有效。财政支出耗用的有效性是指一定量的财政资源耗费要尽可能的满足社会公共需要，在实际经济运行中，财政支出制度的规范化和法制化是保证财政支出耗用有效性的必要因素。2
3、.我国现行财政支出结构的突出问题及其分析我国财政支出结构已开始向以公共服务和宏观调控为主要内容的新模式转化，但依然没有跳出传统的计划经济财政支出结构和基本框架，财政支出职能结构的“越位”与“缺位”的现象，依然没有从根本上解决与建设有中国特色的公共财政模式相距甚远。（一）财政负担了市场经济条件下应由市场承担的支出.造成了我国财政职能的“越位”(l)经济建设费所占比重超过市场经济国家(市场经济国家直接用于经济建设支出均未达到30%)，虽有一定合理性，但也存在着对竞争性领域的过度介入，违背了公共财政原则。2000一2002年财政拨付挖潜改造和科技三项费用865.24亿元、991.56亿元和968.3
4、8亿元，占同期财政支出的5.45%、5.25%和4.39%。有些企业本应由市场调节的挖潜改造资金、流动资金等由公共财政负担，造成了财政支出的“越位”。(2)各种价格补贴依然存在。2O00-2002年分别为1042.28亿元、74151亿元和654.10亿元，分别占同期财政支出的656%、3.92%和292%。(3)各类事业费庞杂。一些学会、协会，由于种种原因也安排了资金。这种状况不仅使本来就短缺的财政资金更为紧张，使财政工作更为被动，而且导致财政对国家应予以保证的支出难以实施更加有效的保障。（二）由于财政资源分配的不合理，使得政府未能完全承担起应由政府来承担的事务，造成了财政职能的严重“缺位”
5、(l)对社会保障支出支持不足1.41%：2002年为372.97亿元，占财政支出的1.69%，远远低于市场经济国家。社会保障支出偏低，不利于我国企业制度改革，影响了经济的市场化进程。(2)科教事业的投人严重不足，不能满足“科教兴国”战略的需要。我国1999年政府财政投入研究与开发经费占GNP的比重仅为0.66%，低于发达国家3%左右的水平，也低于发展中国家印度的0.73%(1994年)、巴西的0.84%(1995年)。(3)农业支出增长缓慢。农业支出占财政支出比重从1996年的8.82%上升到1998年的10.69%，仅增加1.87个百分点，这与我国农业大国的地位不相适应。农业投人不足，就不能
6、很好地改善农业生产条件和基础设施，造成农业发展后劲不足。(4)财政环保和财政基础设施投入力度不足。“九五”期间，环保投人占GDP比重首次达到0.93%，尚未达到占GDP比重15%的目标，影响了可持续发展战略的实施。而根据世界银行有关发展中国家的一项抽样调查表明，财政用于基础建设方面的投资占全社会总投资的比重一般为20%.占GDP比重平均为4%，明敏高于2002年我国的3%，这一比重偏低，导致基础设施滞后，产业结构畸形，抑制经济增长。（三）财政支出管理和控制机制尚未健全政府预算是规范支出管理最重要、最有效的一项法律制度，是支出管理的基本依据，但是却存在着许多问题。一是预算执行中的随意性与长官意志
7、太大，预算的约束化的状况相当严重;二是现行支出预算编制和分配方法还是沿用“基数加增长”的办法，这己被实践证明是不科学的，并存在许多弊端;三是财政支出中法定支出膨胀，“以法压法”，法与法“打架”现象十分突出，则政无所适从，平衡压力加大，这实质上也是财政支出管理和控制机制不健全的一个突出表现。3.优化我国财政支出结构的原则建立和完善社会主义市场经济体制是我国经济体制改革的目标，财政体制的改革和完善也必须以这一目标为中心。适应社会主义市场经济体制要求的财政支出结构应符合以下原则:(l)立足于公共需要的原则。在社会主义市场经济条件下，政府只应涉足于“市场办不了”的事务，即使是市场“办不好”的，也不一定
8、就要政府来办，这得具体比较二者的效率。财政支出必须而且也只能立足于公共需要。(2)依法支出的原则。会主义市场经济是法制的经济，作为国民经济活动重要内容之一的政府经济活动也必须纳人法制的轨道，即经济活动规则不仅仅适用于市场，而且也要适用于政府。只有将财政支出活动纳人法制轨道，才能防止政府(或官员)以损害社会公共福利为代价的利益最大化行为。(3)效率原则。资源稀缺性和人类欲望的无限性决定了效率原则是一切经济活动都必须遵循的重要原则之一。财政支出效率原则虽然也考虑经济效益问题，但更主要的是考虑社会效益，其追求的是经济、社会综合效益的最大化。(4)国情原则。由于我国特殊的国情，特别是在经济发展水平、市
9、场发育程度、社会经济结构等方面与西方发达的市场经济国家之间存在较大差距，一些在较发达市场经济条件下能由市场解决的事在我国市场却无能为力，这就需要政府暂时担负起有关的职责(如兴办大型工程等)，随着市场的不断完善逐步将之完全推向市场。4.优化我国财政支出结构的路径选择（一）以市场为导向，加强财政公共性开支国家财政要继续把支持教育作为重点，采取有效措施，进一步提高财政支出中教育经费的比重，增加国家财政性教育投人，确保现有预算口径的教育支出稳定增长。社会保障是事关中国改革、发展和稳定的一个全局问题，需要纳人国家财政政策规划统筹考虑，要调整财政支出结构，把压缩行政经费和减少竞争性领域投资后增加的财政资金
10、的适当比例用于社会保障，提高社会保障支出水平，建立和完善社会保障制度。（二）集中财政力量，突出重点，增加基础设施建设财政资源分配应改变过去“撒胡椒面”的做法，集中财力，用于国民经济发展和国家宏观调控最急需的方面，改变与民争利的局面，实现财政职能的“归位”。(l)支持社会公共基础设施建设。国际经验表明，社会公共基础设施是实现工业化的基础，特别是在工业化初期，包括基础设施在内的基础产业，更是推动我国经济快速持续增长的主要动力。大力发展基础设施建设仍是我国经济发展不可逾越的阶段，国家财政强化基础设施建设投资，既能有效刺激国内需求，迅速带动经济发展，又有利于调整改善投资与经济结构，实现国民经济的良性循
11、环和长期稳定发展。(2)着力强化农业基础地位。农业是国民经济的基础产业和弱质产业，因而是政府着力扶持的重点。近几年水旱灾害对农业造成巨大损失，说明我国抗灾能力还不强，必须多渠道增加投入，尤其是增加财政投入，长期进行农业和农村基础设施建设，支持那些风险大、投资经济效益低，对农业发展起着保护性、开发性或有示范效益的项目。重点发展优质高效农业、社会化服务体系及推广先进适用的农业技术等。（三）改革整顿财政补贴制度，减轻财政负担在总量上，应减少对部分行业“政策性亏损”的补贴和对居民个人的大量财政补贴及各种福利照顾；在结构上，应调整分配格局，建立合理分配机制。我国财政补贴的范围应控制在农产品生产和流通领域
12、、固定资产投资领域、特殊行业的国有企业和公益事业，补贴方式应由价差性补贴改为调控性补贴，由普遍性补贴改为特殊性补贴，由混合补贴改为纯政策性补贴。（四）增加环境保护的资金投入环境保护支出是代表社会共同利益或长远利益的支出，也是现代市场经济条件下财政支出结构中一项重要内容，国家财政应站在全局利益的角度，统筹规划，加大对环境保护的投人，扭转生态环境恶化的局面。（五）完善我国财政支出管理制度改革，提高财政支出使用的有效性我国财政支出的总量不足，阻碍了财政职能的有效发挥。解决问题的途经有两个:一是增加财政收入量，二是提高财政支出的使用效率。从我国的现实情况来看，目前我国的宏观税负已经很高，因此不存在很大的增税空间，所以目前最合适的途径就是向财政支出管理要效益，提高财政资金的使用效率。总之，从我国经济体制发展和转轨面临的任务出发，我国财政支出结构优化的路径选择应是，一方面要抓住重点，解决“越位”与“缺位”现象，合理安排财政各项支出结构，平衡区域性财政支出结构；另一方面要强化财政的社会公共性支出和经济建设投资，以更好地发挥财政在国民经济中的调控作用，促进我国社会经济的协调发展。（作者单位：安徽财经大学财政与公共管理学院)
