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1、民间组织培育发展和监督管理的比较研究 新加坡、香港、深圳三地调研报告 深圳市民政局 马宏二六年三月目 录概要1引言11本课题的研究背景 12概念和领域的界定13调研角度和方法14报告体例2新加坡民间组织发展情况21. 法规22注册机构和注册程序23. 新加坡民间组织概貌24新加坡民间组织监管情况25民间组织作用及趋向26 新加坡建立社会资本的实践2. 7. 新加坡民间组织管理的启示3香港民间组织发展情况31香港民间组织注册制度32香港民间组织发展概貌33对民间组织的监管以社会福利服务为例 34香港构建社会资本的实践35香港民间组织管理的启示 4深圳的民间组织发展现状41发展概况42主要作用43
2、存在问题44问题分析5启示与借鉴51发展民间组织与社会管理体制创新52社会资本与构建和谐深圳53明晰政府的角色54民间组织的定位6具体建议措施61加强深圳民间组织管理的基本思路62完善民间组织政策法规体系 63完善民间组织行政管理体系64提供民间组织活动的资源和空间65加强民间组织能力建设66发展慈善公益类民间组织67发展社区民间组织附录附录 1 访问机构一览表附录2 案例：“水龙头”引发的慈善团体信任危机新加坡肾脏基金会事件附录3 案例：打造社会资本共创社会和谐香港社区投资共享基金附录 4 案例：因时而变的志莲净苑附录 5 香港第三部门发展大事记主要参考书目概要民间组织构成现代社会中除政府、
3、企业之外的第三部门。20世纪80年代以来，各种形式的民间组织在世界范围迅猛发展，在国际社会、国家乃至基层社区都发挥着越来越重要的作用。我国的民间组织发展同改革开放的进程紧密相连，随着社会主义市场经济体制的逐步确立和完善，从社会结构上给民间组织以活动的社会空间。截至2005年底，全国各类民间组织已登记达31.5万个，其中社会团体16.8万个，民办非企业单位14.6万个，基金会999个,年增10%。深圳的民间组织也有2000多个。如何引导民间组织发挥积极作用已成为政府面临的一个重要课题。深圳的改革发展到今天，改革的重心已从主要集中于经济领域向全面改革、特别是社会领域改革转变，而培育发展民间组织、完
4、善社会自治体系是社会领域改革的重要切入点。本报告从政府有效管治的角度，通过对香港、新加坡等地相关领域的调研，旨在探讨如何顺应时代趋向培育发展和监督管理民间组织，从而构筑一个和谐有序、充满活力的社会。 关键词：民间组织 培育发展 监督管理 管理体制 社会资本治理 伙伴关系1引言11本课题的研究背景 20世纪80年代以来，世界范围内兴起了一股“全球结社”浪潮，国家和市场以外的社会机构（这些机构被冠以“非营利组织”、“第三部门”、“非政府组织”、“公民社会”等多种名称，我国多称为“民间组织”）在沟通政府与企业、政府与社会、满足人们物质、文化不同需求等方面发挥着日益重要的作用。民间组织第三部门的崛起已
5、经在全球范围影响到第一、二部门政府和企业的政策制定，自90年代起，世界各地认识到传统单一界别的方法已不足以应付当今的社会经济问题，一向被视为政府责任的社会事务需由三方共同合作，政府在其中担当“实行者”和“推动者”的角色，探讨构造具有建设性的社会资本，从而建立一个充满活力、创造力、和谐共融的社会。改革开放以来，我国的社会和经济结构发生了深刻的变化，由高度集权的大一统结构向市场导向转型，政府的强制性权力在竞争性的经济和社会领域逐步转变，初步形成政府、企业和民间组织三者互动的运行机制。民间组织的作用日益得到重视。十六届四中全会提出要“充分发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的
6、作用，形成社会管理和社会服务的合力”。为新形势下民间组织的作用作出了精辟的论述，为民间组织的发展开辟了广阔的空间。深圳是我国市场经济体制建立较早、市场化程度较高的城市，也是民间组织发育较早和较为活跃的地区。目前全市登记的民间组织已超过2000个，为深圳的经济、社会发展起到了积极的作用，但也存在许多问题，特别是与发达国家相比，深圳的民间组织发育相对滞后，沟通、服务、维权、规范等作用未能得到充分发挥。当前，深圳正在全面建设和谐深圳、效益深圳和自主创新型国际化城市，相应地，需要重新定位政府的职能，从“无限责任”政府转变为“有限责任”政府，从“传统部门利益型”政府转变为“现代公共服务型”政府。在这一改
7、革进程中，原来由政府包揽的经济、社会事务将部分交由民间组织承担，因此，政府面临着对民间组织有序培育发展和依法监督管理两大任务，迫切需要借鉴国外市场经济较为发达国家和地区的相关经验，在培育和监管理念、模式方面以制度创新来适应改革趋势，促进民间组织健康发展，为深圳建设自主创新型国际化城市的总目标提供体制性的支持。因此，这一课题既具有理论价值，又是实践需要，具有现实意义。12概念和领域的界定如前所述，在学术界和实践中，民间组织有多种称谓，不同的定义显示民间组织不同的侧面，也反映出民间组织多元的特征。比较有代表性、广被引用的是霍普金斯大学萨拉蒙（Salamon）教授的定义，即非营利组织是民间的法人组织
8、，是以追求保健、教育、科学进步、社会福利、多元价值观的促进等公共目的为主的组织。这类组织有六个特征：正式性（formal）：具备正式的结构，制度化运作、定期活动；民间性（private）:相对于政府而言，完全由民间组成及运作；非营利性（non-profit-distributing）:不得以任何方式分配盈余，其积累所得只能用于实现组织目标或维持组织生存；自治性（self-governing）：从事自我管理的活动，有内部管理制度，不受外在团体控制；志愿性（voluntary）：有一定数量的志愿人员参与机构活动，特别是由志愿人员组成具有领导和治理性质的董事会；公益性（public benefit）
9、:其所提供的服务应具有公共利益的性质，并以服务公众为目的。对民间组织的研究是国际、国内学术界一个新的学术焦点和前沿课题，有多种学派，在概念、分类、功能等方面有不同的阐释，比较有代表性的理论有：市场失灵/政府失灵理论，即民间组织或非营利组织的存在源于政府或市场所无法满足的差异化公共物品的需求；合约失灵理论，由于信息不对称，一般的合约机制无法帮助消费者监督生产者的行为，而由民间组织或非营利组织提供某些私人物品是一种合理的制度安排；供给理论，从民间组织或非营利组织发起者的动机来解释其存在的原因；志愿失灵理论，即民间组织或非营利组织也有缺陷，它与政府间是相互依赖的关系，政府为实现自己的目标而将公益服务
10、的任务委托给民间组织或非营利组织执行，根据各自的比较优势分工合作，从而达到一加一大于二的效果。近来，社会资本的概念被越来越多地应用于公共管理和民间组织研究领域。社会资本原是一个经济学概念，但在近些年被赋予了更多的社会学和政治学内涵，使它成为一个具有较强解释力的跨学科分析框架。世界银行的研究表明社会资本与社会发展之间存在着微妙的关系，社会资本的共同命题是：互助、信任、社会准则、共享、参与以及关系网络。社会资本的概念自法国社会学家皮埃尔布迪厄（Pierre Bourdieu）引入社会学研究领域后，许多社会学者都从不同的角度给予界定。其中比较有代表性的观点有：（1）布迪厄认为，社会资本是现实或潜在资
11、源的集合体，这些资源与拥有制度化的共同认可的关系网络有关；（2）科尔曼（James Coleman）从社会结构的角度来界定，认为社会资本是个人拥有的表现为社会结构资源的资本财产，由构成社会结构的要素组成，并主要存在于人际关系和社会结构中，其功能是保障和社会支持；（3）布坎南（Robert Putnam）认为，与物质资本和人力资本相比，社会资本指的是社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调和行动来提高社会效率。（4）葛鲁塔特（Grootaert）把社会资本视为一系列的准则、网络或组织，包括制度、关系、态度以及价值观等；（5）林南（Lin Nan）从社会资源的角度出发，认为“社会
12、资本是镶嵌在社会结构之中并可以通过有目的的行动来获得或流动的资源”，我国学者把社会资本视为“民间的非正规的互助网络”，是行动主体与社会的联系以及通过这种联系摄取稀缺资源的能力,在表现形式上社会资本就是社会关系网络，体现在以社会关系网络为载体的公共精神、公民意识和民间组织等维度上。尽管角度不同，定义各异，但总体来说，社会资本是在社会关系中进行有回报价值的投资。它强调集体行为的重要性，强调畅通的关系网络、自治的契约以及相互间信任的重要性，对于社会的稳定和协调发展具有重要的作用。在本报告中，将交替使用民间组织、第三部门、非营利组织、非政府机构、社团等概念，这些概念下的组织都具有以上相同的共性。13调
13、研角度和方法 研究民间组织有多重角度，宏观层面从政治学、社会学角度研究社会变迁、国家与社会关系、公民社会、公共事务多元治理主体的合法性等；微观层面从组织理论角度研究民间组织内部结构、领导力、资金来源、内部管理与公信力等。鉴于本次调研的背景和本人的职务身份，本文站在民间组织登记管理机关的立场，从中观层面、治理的角度，观察、分析政府与民间组织的关系，进而提出策略性建议。调研方法：根据调研安排，于北京大学比较系统地学习公共管理理论，并在网站搜集相关资料，在此基础上，于新加坡、香港进行实地考察：一是从政府部门入手，了解新加坡、民间组织管理法律法规、政策体系及基本精神和治理理念，以及相关行政管理机构设置
14、和权责划分、内部运作程序及管理方式和手段，了解行政管理机构纵向业务联系和与其它相关部门之间的横向协作关系。二是从民间组织入手，考察相关的民间组织，研究政府与民间组织的关系，探讨实现政府与社会共同治理的改革路径。从功能上看，民间组织可分为公益性组织和互益性组织，公益性组织如慈善组织，服务面向社会大众；互益性组织以行业协会为代表，主要为其会员服务。近年来，对行业协会的研究较多，包括先期的赴港班也有此课题的研究，但对大量的社区组织、服务组织、慈善组织却未予关注。这种现象与我们经济领域的改革领先于社会领域的改革有关。服务、慈善组织关系到承接政府转移的社会服务职能，关系到国民收入的三次分配，关系到建立公
15、平友爱的和谐社会，是党中央强调要发展的重点，也是目前深圳民间组织发育的薄弱环节，而国外有着丰富的经验可供借鉴。因此，本报告对民间组织论述和考察研究的重点放在公益型组织。三是从学术界入手，拜访有关专业和有影响力、代表性的学者，以期得到更客观更深刻的意见（参见附录1：访问机构一览表）。14报告体例本报告分为六个部分，（一）引言，概述本报告的研究背景、概念、调研角度和方法以及体例；（二）新加坡民间组织登记注册、监督管理和民间组织运作情况及最新动态；（三）香港民间组织发展情况，介绍香港登记注册、监督管理和民间组织运作情况及新的动态；（四）深圳民间组织发展现状，存在的问题和分析；（五）启示与借鉴，通过比较，对可借鉴的部分从宏观角度进行策略思考，以期从理论层面把握研究课题；（六）具体措施建议，从实际操作层面提出具体措施，以便实现调研成果与实际工作的有效对接。另外将有代表性的案例及有关资料附录于后，此考虑在于既保持论述详略风格的统一，又对报告中的论点给予深入的支持，该附录同样是本报告不可忽略的组成部分。2新
