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1、投资项目管理体制和方法的改革与发展 马小丁国家发改委投资研究所2010年5月 第一部分投资项目管理体制和方法改革与发展的理论基础 一 基本背景和主线 核心问题是发展理念 条件的转变 中国特色社会主义理论体系的形成和建立 构建了新的发展理念 科学发展观以人为本的科学发展观落实到投资项目管理中 带来了一系列的变化经济社会发展面临的约束条件发生了改变 资金 技术等内部因素的约束开始降低 而社会 土地 环境 生态 资源 能源等外部性因素的约束在加强 第一 投资管理体制和理念的转变 完善社会主义市场经济体制 创新投资项目管理体制和方法 计划经济管理体制和方法已经不能适应市场经济发展的要求在国家宏观调控下
2、充分发挥市场配置资源的基础性作用 确立企业在投资活动中的主体地位 落实企业投资自主权 谁投资 谁决策 谁收益 谁承担风险政府作为全社会代表 在发展过程中扮演双重角色 发挥两种作用 维护社会公共利益的管理者和提高社会公共福利的投资建设者政府和其他市场经济主体进行合理分工 政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域 公益性和公共基础设施建设 保护和改善生态环境 促进欠发达地区发展 推进科技进步和高新技术产业化 能够由社会投资建设的项目 尽可能利用社会资金建设 第二 投资项目管理制度和方法的转变针对不同的投资主体实行不同的管理制度和方法 审批制 核准制和备案制针对不同的投资主
3、体采用不同的管理流程 三类管理制度下项目申报的流程不同采用更加有效灵活的管理手段 产业政策指导 规划约束 土地环境资源等外部性控制根据中央和地方政府的事权划分确定更加合理的投资项目管理权限 中央政府投资除本级政权等建设外 主要安排跨地区 跨流域以及对经济和社会发展全局有重大影响的项目对政府财政性资金投资项目实行严格 规范和全过程管理 严格审批 规范评价 科学决策 全过程监管 责任追究 后评价制度 第三 投资项目评价方法体系日趋完善 技术评价方法财务评价方法经济评价方法环境影响评价方法社会影响评价方法社会评价方法 各种评价方法的简单比较 第四 投资项目管理中还存在不少问题 以农业示范项目为例 一
4、是有的地方没有紧紧依托本地优势资源 偏离本地实际 盲目求大求新 不能把新品种和新技术引进与发展当地农业优势和促进农民增收紧密结合起来 示范带动作用发挥不明显 二是一些地方发展现代农业的思路不够清晰 对现代农业示范建设缺乏明确定位 年度间申报的项目随意性较大 项目申报程序不透明 项目咨询评估和审查批复流于形式 没有做到公正 公开 公平 第四 投资项目管理中还存在不少问题 以农业示范项目为例 三是少数项目前期工作不够充分 体制机制不灵活 地方配套和企业自筹资金落实不到位 不能按照批复的可研报告开展项目建设 影响项目投资效益 四是有些地区存在 重建轻管 倾向 把主要精力放在向国家争取投资上 对项目建
5、设和建成后的管理运行不够重视 项目发展缺乏可持续性 五是项目管理的有些环节仍不够规范 例如各地选择示范项目的标准 办法和程序 中央补助投资形成的资产如何处理等 缺乏明确的规定 各地的做法也不尽相同 第四 投资项目管理中还存在不少问题 以农业示范项目为例 造成上述问题的原因是什么 关键在于投资体制改革过程中新旧两种投资管理理念和方法的冲突 计划经济管理体制的惯性继续起作用投资体制改革的过程 是政府管理经济社会的理念 制度 方法和方式的转变过程的具体体现之一 是一个渐进和缓慢的过程 人的转变 江山易改 本性难移 造成上述问题的原因是什么 对投资项目管理体制的最新改革和发展动态了解和掌握不够 对现行
6、投资项目管理模式 方法和技巧了解和掌握不够对投资项目的本质和属性认识不全面 为项目而项目地进行相关工作 投资项目固有的周期性决定了项目管理工作是一个持续进行的 动态的全过程的管理 同时 项目管理工作是一个覆盖各种投入和产出 效益和影响的全方位的管理 项目前期管理制度和方法改革的主要内容 逐步建立和规范针对不同性质项目的三类项目管理制度 审批制 核准制和备案制逐步由相对单一的项目决策模式向综合化 多元化决策模式转变进一步规范项目评价 项目评估 项目申请等工作的管理进一步明确项目前期管理的责任主体和职能划分进一步明确项目前期管理的工作程序规范化 程序化 标准化是未来发展的趋势 二 投资项目前期管理
7、的改革发展 三类项目管理制度 审批制适用对象 政府投资建设的项目 使用财政性资金项目目的作用 合理界定政府投资范围 健全政府投资项目决策机制 规范政府投资资金管理 简化和规范政府投资项目审批程序 合理划分审批权限 加强政府投资项目管理 改进建设实施方式管理依据 国务院关于投资体制改革的决定 国发 2004年 20号 2004年7月16日管理办法 国家发展改革委关于改进和完善报请国务院审批或核准的投资项目管理办法 发改投资 2005 76号 2005年7月14日 国家发展改革委关于审批地方政府投资项目的有关规定 暂行 发改投资 2005 1392号 2005年7月27日 三类项目管理制度 核准制
8、适用对象 重大项目和限制类项目目的作用 维护经济安全 合理开发利用资源 保护生态环境 优化重大布局 保障公共利益 防止出现垄断 外资项目还包括严格市场准入 管理资本项目 维护国家经济安全管理依据 国务院关于投资体制改革的决定 国发 2004年 20号 2004年7月16日 政府核准的投资项目目录 核准管理办法 企业投资项目核准暂行办法 国家发展和改革委员会第19号令 2004年9月15日 外商投资项目核准暂行管理办法 国家发展和改革委员会第22号令 2004年10月9日 境外投资项目核准暂行管理办法 国家发展和改革委员会第21号令 2004年10月9日 国家发展改革委关于改进和完善报请国务院审
9、批或核准的投资项目管理办法 发改投资 2005 76号 2005年7月14日 三类项目管理制度 备案制适用对象 审批和核准目录范围外的企业投资项目目的作用 发挥市场配置资源的基础性作用 落实企业投资自主权 确立企业在投资中的主体地位 管理依据 国务院关于投资体制改革的决定 国发 2004年 20号 2004年7月16日管理办法 国家发展改革委关于实行企业投资项目备案制指导意见的通知 发改投资 2004 2656号 2004年11月25日 综合化 多元化决策模式 投资体制改革前的决策模式相对单一的决策模式 不分投资主体 不分资金来源 不分项目性质 一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批
10、计划经济体制的管理模式投资体制改革后的新的综合化 多元化决策模式明确规划对投资项目的指导和约束作用 国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见 国发 2005 33号 2005年10月22日 国家级专项规划管理暂行办法 发改规划 2007 794号 2007年4月14日 国务院关于编制全国主体功能区规划的意见 国发 2007 21号 2007年7月26日 明确产业政策对投资项目的指导和约束作用 关于发布实施 促进产业结构调整暂行规定 的决定 国发 2005 40号 2005年12月2日 产业结构调整指导目录 2005年本 国家发展和改革委员会第40号令 2005年12月2日 200
11、7年修订本目前正征求意见 国家发展改革委办公厅关于部署推进产业结构调整工作有关问题的通知 发改办产业 2006 596号 2006年3月22日 外商投资产业指导目录 2007年修订 国家发改委和商务部令第57号 2007年7月31日 对外投资国别产业导向目录 一 二 三 2004年7月 2005年10月 2007年1月 商务部 外交部 发展改革委 中西部地区外商投资优势产业目录 2008年修订 综合化 多元化决策模式 决策依据多样化土地合理利用 限制用地项目目录 2006年本 和 禁止用地项目目录 2006年本 国土资发 2006 296号 200612月12日 国家发改委和国土资源部联合颁布
12、 建设项目用地预审管理办法 中华人民共和国国土资源部令第27号 2004年11月1日环境保护 关于加强建设项目环境影响评价分级审批的通知 环发 2004 164号 2004年12月2日 国家发改委和环保总局联合颁布 中华人民共和国环境保护法 资源利用和能源节约 中华人民共和国节约能源法 2008年4月1日实施 国务院关于 十一五 期间各地区单位生产总值能源消耗降低指标计划的批复 国函 2006 94号 2006年9月17日 国家鼓励的资源综合利用认定管理办法 发改环资 2006 1864号 资源开采许可证制度等决策主体多元化 见后续内容 综合化 多元化决策模式 项目评价 评估 申报规范管理 实
13、行规范化管理要求2007年5月28日 国家发改委颁布 国家发展改革委关于发布项目申请报告通用文本的通知 发改投资 2007 1169号 对核准项目申请报告进行了规范 涉及到内容和深度的要求 国家发展改革委办公厅关于印发核准文件格式文本的通知 发改办投资 2008 2369号2008年6月2日 国家发改委发布2008年第37号公告 公布了 关于企业投资项目咨询评估报告的若干要求 和 企业投资项目咨询评估报告编写大纲 两个工程咨询技术规范文件 项目评价 评估 申报规范管理 实行规范化管理要求 国家发展改革委办公厅印发关于我委办理工程建设项目审批 核准 时核准招标内容的意见的通知 发改办法规 200
14、5 824号 境外投资项目申请报告示范大纲 国家发展改革委办公厅关于进一步改进外国政府贷款项目前期工作和加强实施监管的通知 发改办外资 2008 1969号 国家发展改革委关于进一步加强和规范外商投资项目管理的通知 发改外资 2008 1773号 国家发展改革委关于进一步加强国际金融组织贷款项目管理的通知 发改外资 2008 1269号 项目申请报告实行标准化内容和格式要求申报单位及项目概况发展规划 产业政策和行业准入分析资源开发及综合利用分析节能方案分析建设用地 征地拆迁及移民安置分析环境和生态影响分析经济影响分析社会影响分析 项目评价 评估 申报规范管理 项目申请报告与企业投资项目可行性研
15、究报告的主要区别 目的不同 角度不同 内容不同 时序不同 法律效力不同 目的不同 可行性研究报告的目的是要论证投资项目的可行性 包括市场前景可行性 技术方案可行性 财务可行性 融资方案可行性等 项目申请报告不是对项目可行性的研究 而是在企业认为从企业自身角度看项目已经可行的情况 回答政府关注的涉及公共利益的有关问题 目的是为了获得政府的许可 角度不同 可行性研究报告从企业角度微观的角度 企业内部角度技术经济角度进行论证 项目申请报告从公共利益的代言人 政府角度宏观的角度外部性角度经济 社会 资源 环境等综合角度 内容不同 企业可行性研究报告包括市场预测 厂址选择 工程技术方案论证 设备选型 投
16、资估算 财务分析 企业投资风险分析等方面进行研究 项目申请报告从维护经济安全 合理开发利用资源 保护生态环境 优化重大布局 保障公众利益 防止出现垄断等方面进行论证 时序不同 可行性研究报告与项目申请报告是两个完全不同性质的文件 不是在可行性研究报告基础上的简单补充 可行性研究报告的编写先于项目申请报告 对于一个理性的投资主体 在进行投资决策之前 应首先从企业自身角度进行详细的可行性研究 项目获得企业内部决策机构如董事会批准后 应在此基础上编写项目申请报告 申请政府行政许可 项目申请报告是在企业可行性研究报告基础上的提升和拓展 二者即不排斥 也不重复 必要时 可以将企业可行性研究报告作为项目申请报告的附件 法律效力不同 可行性研究报告用于企业内部投资决策 对董事会负责 遵循企业内部管理规定及法人治理结构的约束 项目申请报告具有政府行政的强制力 是企业必须履行的社会义务 受国家有关法律法规的约束 项目前期管理责任主体和职能划分 投资主管部门 牵头作用 组织协调 综合平衡 审批 核准 备案城乡规划部门 项目选址国土资源部门 土地利用 资源开发环境保护部门 环境保护建设部门 施工许可统计部门
