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1、地方政府债务管理研究政府举债是当今世界各国普遍采取的一种平衡政府收支的重要措施。适度举债搞建设对地方政府来讲，不仅可以拉动消费需求和民间投资，还有利于拓宽筹资渠道，加快社会公共设施建设，提高公共服务水平，推进城市化进程。但超越自身财力可能过度地举借政府性债务，不仅不利地方经济的可持续发展，而且对地方财政的正常运转和社会稳定带来危害。 一、浙江省政府债务现状及存在问题 （一）政府性债务的规模。据统计，目前浙江省各级政府债务余额占当年GDP的比重为11，占财政支出的比重为114，占全省政府性财政可用财力的比重为97。近几年来，政府性债务占全省GDP的比重、占财政总收入的比重在逐步提高。 （二）政府
2、债务种类。国际上主要市场经济国家通常将政府债务划分为四类，即：直接显性负债、直接隐性负债、或有显性负债和或有隐性负债。目前，世界银行也已采纳这一政府债务统计分类方法，并向各成员国推介。这种分类方法从偿债责任的角度，对政府各项债务加以科学归类，依此可以完整、细致地反映政府的债务状况，为相关实际工作和理论研究提供了适用性较强的平台。 我国现有政府的债务种类很多，长期以来我们没有科学、规范的政府债务统计分类标准，口径不一。过去，在实际工作中经常使用的分类方法，如内债和外债等，难以量化政府的债务规模和偿债责任，更无法以此定量分析和监控地方政府的债务风险。直到1999年开始使用世界银行关于政府债务的分类
3、方法，并尝试对地方各级政府债务进行全面统计。考虑到隐性债务数据的可获得性，以及防止在政府债务统计中可能引起的“道德风险”问题，我国将地方政府债务的范围暂限定为可量化的直接显性负债和或有显性负债，隐性负债暂不列入统计范围。 直接显性负债，是指由特定法律或合同所确定，政府在任何情况下都需要支付的债务。目前，我省的直接显性负债，主要有地方政府作为直接债务人的外国政府贷款、国际金融组织贷款、国债转贷资金、农业综合开发资金、清理农村合作基金会、供销合作社股金等地方金融风险专项借款、国内金融组织借款等。 或有显性负债，是指在特定事项发生的情况下，政府需要支付的法定债务，以及根据法律和政策规定地方政府或财政
4、要兜底的支付事项。现主要包括政府提供担保的债务。目前，我省的或有显性负债，主要有地方政府担保的外国政府贷款和中外合资融资租赁公司贷款、拖欠职工基本养老金、粮食企业亏损挂账等。 （三）地方政府债务的特点。地方政府债务经多年沉淀和累积，在以扩大内需为目标的宏观经济政策调整和整顿金融秩序过程中迅速增长，政府隐性负债也陆续浮出水面。 债务规模在短期内迅速扩张，地方政府债务负担沉重。目前，地方政府债务种类多，既有纳入官方统计范围的各种显性债务，还有各种集资、地方金融机构不良贷款损失所形成的政府隐性债务等，近几年地方政府债务增长迅速，地方政府债务余额占当年GDP的比重不断上升，2002年达到11，比200
5、1年提高4个百分点。 债务的迅速膨胀与财政收入的大幅度增加并存。分税制以来，我省地方财政收入年均增长幅度达20左右，同期地方政府债务规模也不断扩大。一方面反映出财政运用政府债务等手段促进了经济平衡运行，宏观经济政策取得预期效果，在此基础上财政收入不断增加；另一方面大量的债务和支出欠账等现象，也说明我省各级地方财政运行风险加大，迫切需要建立防范和控制财政风险的有效机制。 项目单位偿债率低，地方财政承担着实际支付压力。解决地方政府债务的途径一般有以下四种情况：（1）项目单位筹资还款；（2）各级财政预算内主动安排一部分或年终结算被扣减财力；（3）财政直接援助或豁免部分债务，如养老金补助；（4）债务展
6、期,当期应偿债务延缓至以后支付，但须经债权人许可。一般情况下，地方政府并不是各类债务的直接责任人，使用借款的项目单位是偿债责任的直接承担者。当项目单位不能履行还款责任，作为全社会风险最终承担者的政府财政总是最后兜底。据调查，使用政府债务的项目单位大多以社会效益为主，到期按时自主还款率均比较低。由此可见，地方政府债务更多地依赖上述四种途径中的后三种途径解决。在上级财政的援助能力有限的情况下，地方财政就成为债务的最终承担者，存在较大风险隐患。 地方政府债务尚在可控制范围内，局部地区债务负担堪忧。根据国债转贷资金和国际金融组织贷款的情况，以及近年来地方偿债的实际情况看，总体上我省地方政府债务尚在可承
7、受的范围内。这主要得益于以下几方面：一是改革开放20多年来，我省各地财政经济快速增长，综合实力明显增强，政局稳定，人们对未来经济景气预期较强。二是各地利用大量内外债务资源，对本地区的国民收入进行预支，弥补了建设资金不足，推动了地方经济加速发展，缓解了一些社会矛盾。三是一些改革措施对防范财政风险起到了积极作用。四是加强债务风险监控，以及省对市县财力结构进行一定程度的调节，对防范和化解地方政府债务风险发挥着至关重要的作用。但不可忽视的是，部分县、乡镇目前已出现债务风险征兆：一是近年来市、县政府各类债务，几乎所有项目均发生年终被强制扣款的情况；二是目前负债占本地GDP比重较高的县（市）经济基础较为薄
8、弱，财力较为拮据，财政债务水平已处于高位。随着各类债务的增加，以及亏损挂账开始消化，社会保障和地方金融等方面隐性矛盾的不断显现，地方政府债务压力将进一步加重，迫切需要各级政府未雨绸缪，早谋良策，力图整治。 市、县地方政府债务管理程度不一。经济发达市、县的债务规模比较大，但基本都能做到心中有底，有一定的管理制度，相对规范，有偿还能力，风险不大。部分欠发达县（市）举债谨慎，债务规模较小。而经济处于中下水平的县债务负担较重，相对其财力，有一定的风险。 （四）地方政府债务形成的原因度管理中存在的问题。地方政府性债务形成的原因是多方面的，客观上，如经济运行环境的变化，收支矛盾的突出，财权与事权不对称等；
9、主观上，如管理体制不顺，违规担保，政绩考核需要等。同时，地方政府债务管理上也存在不少问题，主要是举债行为的决策缺乏必要的监督机制，没有一套科学、规范的政府债务管理制度，对政府债务跟踪反馈不够，政府债务资金的使用效益偏低等。 地方为发展经济，构筑发展平台，大搞园区建设，加大招商引资力度。这块资金的运作，各地做的是土地的文章，先通过银行贷款搞园区基础设施建设，然后通过土地出让获得收益归还。但是，近年中央对土地使用秩序整顿和宏观调控政策的实施，乡镇一级的园区受的影响很大，也就是所谓的“资金链”有可能断裂，一旦出现这种情况，有些债务就将转化为政府的直接负债（如农民的补偿）。 公共产品供给不足催生政府举
10、债建设。各地经济社会的快速发展，需要政府提供相应的公共产品、公共服务。包括城市基础设施建设等。而目前地方财力还不很宽裕，有限的财政资金支撑经济社会快速发展所需要的社会公共设施和公共服务还不够，迫使地方政府举债搞建设，以加快社会公共设施建设，提高公共服务水平。也有一些地方政府没有考虑当地政府财政的承受能力。或者是脱离当地实际需要，追求超前的、高标准的建设项目，举债搞建设，其结果政府债务越负越重。 财权与事权（职责）划分不对称。按照事权划分规则，区域性公共物品由地方相应级次的政府提供，但由于中央与地方之间事权划分不清，近年上级政府向上集中资金的过程中，县、乡两级政府仍一直要提供义务教育、本区域内基
11、础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共物品，同时还要在一定程度上支持地方经济发展（而且往往尚未有效排除介入一般竞帚性投资项目的“政绩”压力与内在冲动），而且县、乡两级政府所要履行的事权，大都刚性强、欠账多，所需支出基数大、增长也快，无法压缩。近几年，县以上政府层层向上集中财力，基本事权却有所下移，以至于造成经济是发展了，财政收入也上去了，但可用的财力并没有相应增加。其结果是地方财力不断减少，支出责任不断增加，使地方政府财政负担加重。这在很大程度上加剧了基层政府财政困难。 政府债务管理体制不顺，多头举债，缺乏必要的监督机制。政府债务管理涉及多个部分，但多头管理、各自为政，造成政府债务
12、存量不清、权责不明、规模失控等。举债行为的决策缺乏监督机制是造成政府性举债规模不断扩大的根本原因。在投资决策上，政府性投资项目该不该上，应控制在什么样的规模上，尚未形成一套科学规范的决策和监督机制；在投资行为上，出于发展经济或其他各种原因，通过银行贷款、担保举债等办法募集资金，上项目上工程。导致投资规模过度膨胀，在一定程度上造成了资源的浪费。同时，一些政府违规担保时有发生，还有的地方政府以“承诺函”等形式对企业的融资活动提供担保，使一些本应属于经营性债务转化为政府的或有负债，加大了政府的债务负担。 考核、监督机制不完善，特别是干部的政债评价机制不健全是内在原因。部分领导干部，不考虑当地实际的财
13、政承受能力和决策的科学性与合理性，盲目铺摊子、上项目，为追求任朝内的所谓“政绩”，大搞“形象工程”、“面子工程”，举债建设。同时，上级部门又缺乏一套有效的干部政绩考核、评价体系和经济责任、离职审计等监督制度，从而使政府债务不断上升，导致风险的集聚和集中，也引发了“前任铺摊于、要面子，后任负债务、担担子”的现象。 二、浙江省加强政府债务管理已采取的措施 （一）省委、省政府领导十分重视政府债务问题，曾多次批示，要求研究提出政府债务管理的意见。财政部门也非常重视，积极地开展各方面的工作，通过组织召开座谈会、深入调研等，基本摸清政府债务底数，并针对政府债务问题的现状，分析政府举债的原因及存在问题，研讨
14、建立政府债务预警机制等问题，提出了“适度举债，讲求效益，加强管理，规避风险”的政府债务管理工作思路，同时，在认真分析和充分听取各方面意见的基础上，提出政府债务管理的具体意见和建议。 （二）市县财政部门不同程度地进行了政府债务问题的研究、探索，并结合本地实际，提出了加强债务管理的措施、建议。如温州市针对该市政府债务融资的背景，早在2001年，就邀请有关专家对温州市财政风险控制对策进行研究，并从政府可控财力、负债与投资规模、财政风险评价体系、投资效率指标体系等进行综合测算和敏感性分析。为加强政府性债务管理，明确债务融资用途，把握好六条原则；建立财政偿债管理制度；帮助和激励市区乡镇消化债务，明确政府
15、性债务归口管理机构及职能；严把项目监管、投资控制、借贷审批三道关等。同时，考虑市区乡镇财政的困难，对市区乡镇政府性债务，采取由市本级财政与区级财政按1：1的比例予以负担。2002年以来，市财政已陆续为市区乡镇消化政府性债务承担了32亿元。又如义乌市对政府债务按债权人主体、债务的性质及与财政的关系等进行分类管理。一是实施预算外资金财政统管，集中财力办大事，减轻债务负担。二是多项措施并举确保债务归还。三是实施举债计划和预算制度，合理控制规模。四是规范乡镇财政预决算管理，保证乡镇财政收支平衡。五是多渠道筹集社保基金，减轻财政潜在风险。为减轻乡镇财政压力，化解乡镇债务，规范乡镇财政债务管理，防范乡镇财
16、政风险，常山县按照“划分种类、区别对待、补奖结合、分期进行”的原则，“乡镇申请，财政审核，政府审批”的程序，制定出台了乡镇政府性债务处理办法。将乡镇财政政府性债务划分为财政性债务、金融性债务和单位个人债务三类。多镇偿还财政性债务的，县财政根据乡镇类别，分别按一类乡镇20、二类乡镇40、三类乡镇60比例予以补助，并要求其在两轮财政体制内还清按2002年底各乡镇财政账面预算借款余额和支农周转金借款余额确定的所有财政性债务（本轮还清全部债务的50）。乡镇偿还金融性债务的，县财政根据乡镇还债数给予10的奖励。偿还单位和个人债务的，在本轮乡镇财政体制期限内，因消化债务增加的支出，经县财政审核后，可以不列入当年公用经费支出范围，并给予还债金额5的奖励。同时，该县还要求各乡镇要严格控制新债的发生，对乡镇因特殊情况确需新增债务的，必须报县政府审批同意方可举债，以确保乡镇债务规范管理。 三、加强政府债务管理的对策和措施
