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1、1994年8月19日，首届中央国家行政机关公务员录用考试在北京6个考区同时开考。图为在北京44中考区应试的考生。从人事部副部长的位子上退下来后，徐颂陶开始总结自己的一生作为一名国家干部的一生。 农民出身却没考上大学的王力民，如今已经是永吉县政府办公室副主任、县人防办主任，正科级。比起国家干部，他更喜欢称自己为公务员，他觉得这个词“现代，正规”。 虽然一个在中央，一个在地方，他们都是30年中国干部人事制度改革的受益者。未规范的干部制度 跨过40余年的光阴，徐颂陶看到自己踌躇满志、恍如昨日的青年时代。 1962年，复旦大学新闻系毕业生徐颂陶，在毕业分配表的身份一栏里，郑重写下“干部”两个字，然后背
2、起行囊，乘火车，从上海来到北京。 铁道部人民铁道报社一名普通记者，是徐颂陶作为一名国家干部的起点。 在当时，想要迈进干部队伍的门槛，并不是一件容易的事。能顺理成章进入这个队伍的人，大概有这样几类：国家统一分配的大中专毕业生，组织调配安置的退役军人，或者通过“顶替”、“内招”等形式进入的干部子弟。 这个数量庞大的群体，并没有一个清晰的外延。上到国家主席，下到杂技团演员，都被称为干部。政府机关工作人员，只是这个庞大群体中的一个组成部分，在1956年底，他们的人数是281.6万人，只占干部总数的三成左右。 所有的干部，在同一个规则下，由同一套制度统一管理，无论市长、厂长还是校长。 这种形成于战争时期
3、的干部人事制度，在新中国成立后被沿用，并在计划经济体制下为新政权的巩固做出了贡献。 “事实上，并没有一套完整而规范的制度。”中国人民大学制度分析与公共政策研究中心博士杨波称，各类干部没有进行分类管理，强调“个人是块砖，哪里需要往哪儿搬”，选用干部，只有笼统定性的政治考察，最重要的就是家庭出身和社会关系，领导部门和领导者的主观随意性很大。 变革的动力 徐颂陶的干部之路，并不是一帆风顺。 参加工作不久，铁道报停刊，徐颂陶被调到哈尔滨铁路分局的一家报社工作。此后，“文革”爆发。“在哈尔滨14年，级别一级没涨，工资只涨了8块钱。”徐颂陶回忆说。 呆在哈尔滨，徐颂陶觉得人生没有希望了。 然而，巨大的惊喜
4、，却在1976年不期而至，铁道部的一纸调令，让已经38岁的徐颂陶重新回到北京。 “当时刚刚粉碎四人帮，整个国家秩序都在恢复中，非常需要人才，铁道部要组织一个写作班子，有人想到了我。”徐颂陶说。 此时，经历了10年浩劫的中国，正在经历巨变。“四人帮”被粉碎，邓小平复出主持工作，“文革”中被破坏的经济和社会秩序正在逐渐恢复。 “第一步就是要解决干部问题，改革总要靠人来搞。”徐颂陶说。 在必然到来的历史洪流中，很多在“文革”中被打倒的老干部，和徐颂陶一样，重新获得了工作机会。 回到北京的徐颂陶，被安排在铁道部政治部办公室，协助部长进行老干部的恢复工作，正式成为一名政府机关的国家干部。4年后，他又被国
5、家人事局局长焦善民看中，调到人事局政策研究室，这个在1980年7月刚刚恢复的政府机构，负责全国的干部人事工作。 徐颂陶没想到，自己会从一名国家干部，变成管国家干部的人。他更没想到，此后的中国，会经历一场如此难以想象的巨变。 刚刚报到，徐颂陶便参与了人事局正在进行的一项重要工作制定全国的干部人事制度改革方案。 半年前，邓小平在政治局扩大会议上，作了一个报告，明确要改革不合时宜的组织制度、人事制度，健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，善于发现、提拔以至大胆破格提拔中青年优秀干部。 这个讲话，拉开了中国干部人事制度改革的序幕。 “不改不行啊。”徐颂陶说，到了人事局，他最大的感受就是一个
6、“乱”字，“文革”期间，录用干部失控，干部素质严重下降，干部队伍数量激增，工作效率低。 这些问题，在1982年召开的党的十二大上，再次被关注。为了明确改革的方向，十二大明确提出了“革命化、年轻化、知识化、专业化”的新干部工作方针。 “这个方针，指导了日后几十年干部人事工作的方方面面的改革，它的地位怎么评价都不过分。”中央党校党建教研部教授李民说。 变革始于国企 由500名工作人员、4个政府部门联合组成的劳动人事部在十二大后成立，全面统筹干部人事制度改革工作，这已是改革开放后为促进干部人事制度改革而进行的第二次政府机构调整。由中组部牵头的干部人事制度改革研究小组也随即成立，徐颂陶被推荐为小组成员
7、。 一系列的改革实践和理论研究在各地展开。 在以加大企业自主权为内容的经济改革的推动下，和市场最接近的企业人事制度，最先得到突破。统分统配的企业干部任用机制被打破。 党政机关的人事制度改革，也在缓慢推进，在邓小平的表率作用下，领导干部终身制被废除。 干部管理权限，也由下管两级改为下管一级，地方被赋予更多的干部人事管理权限。以考试录用干部、打破委任制的探索，也在各地有了星星之火。 “不过，由于此时改革仍侧重于企业的干部人事制度，政治体制改革尚未作为一项独立的任务被提上日程，干部人事制度改革基本上是在一些单项制度上进行试验性的探索，还不是整个运行机制的根本性改革，缺乏整体配套和总体规划，传统的干部
8、人事制度作为一种习惯力量仍然产生着重大的影响。”中央党校党建教研部教授李民认为。 公务员肇始 1987年的秋天，党的十三大在北京召开。 此时，经济领域的改革已经给中国带来了巨大的变化，商品经济的思维模式不仅冲击着传统的干部管理方式，还直接将经济领域的不正之风带到了官场。 徐颂陶就听到过时任环保局局长曲格平的抱怨，环保局要招6个人，结果写条子的就30多个。 “社会转型期的权力拥有巨大的真空，既可以服务人民，也可以为自己谋利。在这些权力中，最大的权力就是选人用人权。”中央党校教授李民说。 当商品化的经济体制改革已经实际改变了中国干部制度的生存土壤时，打破干部管理大一统的局面，探索建立公开、公平、科
9、学的干部选用制度，成为改革进一步前进的必然要求。 党的十三大报告，呼应了这种改革的需要。报告明确指出，建立国家公务员制度，是干部人事改革的重点。 当天的人民日报，在头版标题里强调了公务员这个词。很多人都不明白，什么是公务员？干部怎么成了公务员？ 对于计划建立的公务员制度，十三大报告进行了清晰的界定，即通过制定法律和规章，对政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员，依法进行科学管理。公务员分为两大类，科级以上的政务类公务员，由各级党委依照法定程序推荐，由宪法和组织法进行管理；执行公务的业务类公务员，通过法定考试，公开竞争，制定专门的公务员法进行管理。 “把党政机关的干部区分出来，进行专门的管理
10、，这是一个巨大的变化！”中国人民大学制度分析与公共政策研究中心博士杨波说，作为行使国家公共权力的政府机关，理应有一套独立科学的管理制度，使其选拔、任用、考核更加公平公开，更加制度化、法制化和规范化。 为配合新制度的建立，人事部再次从劳动人事部中分离出来，专门负责公务员条例的制定，大范围的调研和小范围的试点逐步启动。 经过了近10年的调研、试点、修改，1993年5月，近万字的国家公务员暂行条例正式颁布。几百年前，英国人学习中国科举制而创立的公务员制度，在几百年后回到故乡。 公开考录 1994年8月19日，很多媒体都在头版头条的位置，刊发了我国首次进行公务员考试的消息，30余中央国家机关参与，拟录
11、用490人，在招考报名的3天里，14000人前去咨询，4400人报名。 吉林省吉林市永吉县杨木乡农民王力民，也在无意间听说了县里准备进行公务员考试的消息。1995年那个炎热的夏天，永吉县首次公开招考公务员。 一直想成为国家干部的王力民报了名，并以笔试、面试全县第一的成绩，被录用为县检察院政策研究室的工作人员。他也是我国第一批考取国家公务员的农民。 统计数字显示，截至1997年8月，国务院各部门，大多数省、自治区、直辖市和地市级政府机关基本完成了职位分类和人员过渡，县乡机关也已普遍展开，体现“公开、公平、竞争、择优”原则的考试录用制度在我国基本建立。 2005年4月，在10余年经验总结的基础上，
12、修改了20余稿的公务员法终于在十届全国人大常委会第15次会议上获得通过，中国自此有了第一部规范公务人员行为的总法规。 “这部法律，吸收了中国近30年干部人事制度改革的成果。中国的干部人事制度，只有和法律接轨，才能彻底消灭人治。”中央党校教授李民说。 探索晋升之路 公务员制度的建立，同样推动了党政领导干部选用制度的改革。 根据党的十三大对公务员制度的设计和我国“党管干部”的原则，凡科级以上的“高级公务员”，需与一般公务员实行不同的任用、选拔和管理制度，这些制度由党的规章进行规范。对于一个进入了公务员门槛的人来说，这套制度决定了他能否有一条公开、平等的晋升之路。 “以往我们提拔干部，都是很神秘的，
13、缺乏公平的程序和公开的监督，缺乏制度化的管理。”徐颂陶说，这种干部选拔机制，有利于政府行使集中的权力，保证政令畅通，但无法克服选人者主观偏见、素质不高带来的偏听偏信。因此，进行改革，势在必行。 就在国家公务员暂行条例颁布实施后，党政领导干部选拔任用工作暂行条例也在1995年2月颁布，这个7000余字的暂行条例，对领导干部选拔的条件、程序和监督进行了明确而细致的规定。 虽然只是一份以中组部名义颁布的暂行规章，李民教授却认为它意义非凡，“这是新中国成立以来，第一部有关领导干部选拔任用的系统性、法规性文件，领导干部的选拔从此有法可依，自此，领导干部选任制度改革成为整个干部人事制度改革的发力点。” 在
14、条例的带动下，以竞争上岗、公开选拔为主要形式的干部选拔制度改革的探索，在各地展开。 王力民所在的永吉县，也在2000年进行了第一次竞争上岗的改革。此时，他已由检察院调到县政府办公室，是秘书科负责给领导写材料的一名科员。 至今，王力民都清晰地记得这次竞争上岗的细节： 人事部门定职位，办公室9个科长的任用条件都公开在黑板上，20多个人报了名。然后竞选演讲，县里人事部门、组织部门和几个大局的一把手当的评委，很庄严，当场打分。然后是群众测评，办公室50多个工作人员，全员参加，每人发了一张表，报名人的名字都在上面，分几方面给打分。最后所有成绩都张榜公布。 凭着出色的演讲、较高的群众评价和几年来得到肯定的
15、工作业绩，王力民的名字再次出现在红榜上，如愿得到了综合科科长的职位，完成了从政以来第一次职务晋升。 除了内部的竞争上岗，打破身份、地域界限，面向全社会的公开选拔，也被称为拓宽干部选拔视野的另一种尝试。 统计数字显示，自1995年到2004年，全国已公开选拔副厅级以上领导干部1000多名，副处级以上领导干部10000多名，科级干部数万名。 “这些改革，对提拔年轻优秀干部很有好处，很多年轻人都觉得不错，但一些能力差的干部就比较苦恼，我们一个处长，干了13年，考了5次，都是第一轮就刷下来了。”徐颂陶说，“只有给优秀人才公平的机会，这些优秀人才才能托起一个高效的政府。” 从公开到民主 党的十三大报告上有一句话，徐颂陶一直记得很深刻，“建立和完善公务员制度，需要相当长的过程。” 30余年亲身参与干部人事制度改革的经历，让他深深懂得这句话的含义。 虽然一系列规章制度已在逐步建立，但这些规章在多大程度上能够被实现，徐颂陶还有很多担心。选人用人上的不正之风，仍是干部群众反映强烈的突出问题，“带病上岗”、“带病提职”等现象的出现，归根到底，还是干部选拔任用工作制度不完善，
