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1、今年审计署向人大提交的审计报告披露出政府部门在预算执行过程中财政专项资金被挤占、挪用、私吞以及使用效益不高的问题,是舆论反映最强烈的焦点之一。财政资金来自于纳税人,纳税人对所交税收使用情况的高度关注,这是社会主义市场经济体制和民主政治的客观要求,同时也表明公众对政府腐败行为不满。解决财政支出中违规、违法问题,必须进一步深化预算管理改革,完善监督制约机制,加强对权力运行的制约和监督。具体说,主要包括如下几个方面: 一、部门预算编制改革 所谓部门预算就是一个部门一本预算。实行部门预算对于建立公共财政框架,规范预算管理,增加预算透明度和约束力,具有十分重要的意义。我国自2000年开始在少数部门试点,
2、目前已在全国推行。部门预算改革内容是将原来按功能划分的各种行政事业性经费全部细化到部门,部门的预算内外资金将统一纳入预算管理。财政部门则根据各部门履行的职责、政府界定的审批事项和人员编制等客观因素来界定资金使用额度,除法定支出和确保政府中心工作的专项资金外,都以基数作为预算分配的主要依据,一切从“零”开始。经过四年的实践,部门预算编制已取得了一些进展,但仍存在不少问题:一是预算编制过于笼统、粗糙。每年提交给人大审批的预算报告,不仅外行人士看不懂,甚至连专业人士也看不清。西方发达国家,预算编制细化程度非常高,每一笔资金用途及相关细节,都列得非常详细。没有预算编制的细化,暗箱操作在所难免,财政透明
3、和公众监督也只不过是一句空话。二是基数加增长的预算编制方法没有从根本上得到改变。实行部门预算后的预算编制方法,基本上还是依据前一年的实际数或前几年的平均数为基本依据来确定年度支出方案。由于这种编制方法只注重过去,不注重将来,注重历史因素,不注重发展因素,使得原有一些不合理、不必要的支出得以保留,而适应新的发展支出未能得到充分的考虑,导致支出结构不合理、支出对象利益间的不平衡。三是部门预算编制仍然内容不完整。长期以来,我国的预算编制不包括预算外的收入,在推行部门预算的同时,国务院要求实行综合预算,即将各单位所有收支都要统一纳入预算管理,但在实际的运作过程中,综合预算只流于形式,对于预算外的经费清
4、理不彻底,使得一些部门、单位不少经费仍游离于预算之外。如审计中发现,彩票公益金等财政性资金274.12亿未纳入预算管理,其中,24个部门收取的行政性的事业费仍放在预算外的中央财政专户;中央财政集中的彩票公益金135.75亿元,直接拨付相关部门使用。中央财政如此,地方财政在这方面的情况更糟糕。 针对推行部门预算中出现的这些问题,进一步深化部门预算改革是非常有必要的。诚然,预算管理改革涉及到部门利益尤其是行政部门自身利益的调整,其改革的阻力是可想而知的,但不改革很多问题无法解决。从上述分析的情况来看,今后部门预算改革的重点是:(1)细化预算编制,尽量做到预算编制细化到基层单位和各个具体的项目,惟有
5、这样,预算编制才有利于监督和审核。(2)改变长期实行的基数加增长的预算编制方法,实行零基预算。配合当前农村费税改革的需要,通过零基预算调整支出结构,为农村费税改革的顺利进行提供财力支持。(3)彻底清理各单位的预算外资金,取消银行单位内部帐户,严格实行收支两条线,把所有预算外资金纳入预算内通盘考虑,实行真正意义上综合预算。 二、预算执行改革 预算执行改革主要包括国库集中收付和政府采购两个方面的内容。国库集中收付制度是以国库单一帐户体系为基础,资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度的简称,是指从预算分配到资金拨付、使用、银行清算,直到资金到达商品和劳务提供者帐户的全过程,由国库直接支付
6、和控制。具体的说就是在中央银行设立政府的单一帐户,财政收入不论预算内外全部纳入中央银行的单一帐户,财政支出经支付机构签发后直接从单一帐户中支付到商品和劳务提供者的帐户,从而加强国库对财政资金具体收支的严格控制。 国库集中收付制度主要是针对我国传统分散型国库收付制度而言的。在传统的分散型国库收支制度下,财政资金分为预算内资金和预算外资金,许多行政事业单位还设立“小金库”、帐外帐等截留财政资金。预算内收入通过征收机关直接缴入国库,预算内资金支出时,先由支出单位预算单位编制预算草案,由财政部门审核汇总经同级人民代表大会审批后成为正式预算。财政部门按计划、按预算直接将预算资金从国库经中国人民银行拨付到
7、支出单位预算单位开设在商业银行的帐户上,支出单位预算单位再根据有关规定和预算要求,自行支付购买商品和劳务的各类款项,并在年度终了时编制财务决算报表,报送同级财政。预算外资金未纳入预算管理,其收入不直接纳入国库,而是由财政部门实行收支两条线管理,收入全部上缴财政专户,支出由同级财政部门按预算外支出计划和单位财务收支计划统筹安排,经批准后从财政专户拨付单位,各单位将返还的预算外资金自行向商品和劳务的供应商支付。当然,也不是所有单位的预算外资金都能做到收支两条线,目前还有些单位自行开设预算外资金专户,进行坐收坐支。这种分散型国库收付制度存在着很多问题,诸如(1)财政部门与行政事业单位多头开户,转移、
8、分散财政资金;(2)实行“以拨定支”制度,造成资金沉淀、财政支出信息失真;(3)国库资金结算环节多,影响了国库资金的及时入库、降低了国库资金的使用效率;(4)国家对国库资金的监督不力等等。无疑,实行国库集中收付制度有助于加大预算管理的力度,提高预算管理和资金使用的效率。同时也有利于防止腐败行为的滋生,加强廉正建设。如何建立国库集中收支制度呢?从收入方面看就是取消征收机构、执法机关的各种收入过渡帐户以及各单位各部门在各银行开设的各预算外收入帐户,只在中央银行设置国库单一帐户,所有财政收入直接缴入国库,将资金集中在一个帐户中;从支出方面看,由分散到集中,即由原来财政部门对预算单位的拨付后,再由各预
9、算单位对商品和劳务提供者进行分别支付改为由财政部门按照批准的单位预算直接支付给商品和劳与构建国库集中收付制度相配套的一项措施是实行政府采购。实施政府采购制度是建立市场经济条件下公共财政框架体系的基本要求,是加强政府支出管理的一项重要内容,也是防止铺张浪费和“暗箱操作”滋生腐败的重要手段之一。长期以来,我国政府消费行为很不规范,政府采购所需物品和劳务的方式,通常是由财政部门每年根据预算单位的用款进度层层下拨经费,各支出单位根据需要自行购买。在这种高度分散采购方式下,采购资金脱离了财政监督,致使盲目采购、重复采购、不公平竞争、购买质次价高产品甚至上当受骗等问题时有发生,导致公共开支的浪费和资金使用
10、效益低下,也因为透明度低成为滋生腐败的温床。对此,国家在二十世纪九十年代末推行政府公开采购制度。虽然我国政府采购制度已实施了多年,但我国政府采购还存在着规模小、范围狭窄、操作不规范、专业水平不高、执行与管理职责不清、采购方式过于分散等弊端,这些都有待进一步完善。 三、预算决策的民主化和法制化 现代意义上的财政预算产生于英国,它是纳税人与专制权力和特权等级斗争的产物。预算一经产生就使财政发生了革命性的变化,即由人治、专治社会的特权财政转变为公共财政,公共财政建立在预算制度基础之上,预算是公共财政的“道路规则”。公共财政的基本特征是预算的公共决定性。所谓公共决定性是指政府的一切收支计划都必须经过代
11、表选民利益的公共权利机关议会或人民代表大会批准才成立。政府提交给公共权利机关的预算,如果在财政年度前得不到批准,政府就得关门,这在发达国家是时常发生的事;而政府的预算一旦批准,就成为立法机关对政府的授权或政府对立法机关的责任状。预算作为一项年度立法,政府必须不折不扣的执行,未经公共权利机关或立法机关许可,不能做任何更改。总之,公共财政体制下的政府是预算的执行者,而公共权力机关才是预算的决定者。 目前我们对政府预算认识很不到位,不仅政府官员,也包括学术界,更不用说普通老百姓。现在还停留在预算是政府或财政的收支计划这个表层上。由于对预算的本质认识不清,使得预算决策过程和预算执行缺乏严格法律规范。主
12、要表现在:第一,我国的预算支出不具有公共决定性。无论是一级政府,还是政府所属的部门或单位,预算决定权高度集中在少数领导人手中,很多情况下是“一把手说了算”。虽然形成的预算编制,也要经过人代会的审批。但由于我国民主制度不健全,人民代表大会尤其是地方人民代表大会起不到有效地监督和指导政府财政支出行为的作用。国家每年把大笔资金拨给部门和地方,如何使用,领导说了算。资金用完后,具体用在那些方面,除了使用资金的少数领导以外,没有人能说清楚。这种不具有公共决定性的预算支出,其后果是预算决策极端不透明,政府支出重点往往与公民的基本需求相背离。第二,预算执行过程中随意性大。也就是在预算执行中政府和部门根据自己
13、需要可以随时调整收支,更改预算。这样的“灵活性”,给各地方和部门挤占和挪用财政专款、财政收支不列入预算等违法违规提供了非常便利的条件。我国虽有预算法,但在很多地方形同虚设,并未认真执行预算法。按预算法规定,遇到超收短收等特殊情况,政府提出预算调整计划,须经同级人大批准方可调整。大部分地方被忽略,少数只是形式上存在。事实上,中央之所以对地方和部门在财政支出中年年出现的违规、违纪的现象屡禁不止,其根本原因就在于此。因此,必须树立民主理财和依法理财的理念,彻底改变领导决定预算状况,使人大一经通过预算就成为铁预算,这可以说是治本之策。 四、加强财政监督,提高预算资金使用的效益 审计署在审计和调查200
14、3年一些城市基础设施、公路、水利等项目投资效益时,发现部分项目未按期建成投产、已建成的部分项目运营效果差、有的工程质量存在重大隐患、挤占挪用建设资金以及损失浪费严重等。这充分说明我国预算资金投资效益不高的问题相当突出。从发达的市场经济国家经验来看,加强财政监督是提高财政预算资金投资效益的重要手段。 财政监督既包括外部监督又包括财政内部监督。外部监督主要是指选民对政府财政行为监督。在市场经济体制中,政府财政活动首先要处理的是政府部门与非政府部门之间的权力、责任和利益关系。政府在获取财政收入上有多大的权力?它可以从当年国民生产总值中获得多大的份额?它用这些来自公众的收入都做了些什么?应该承担什么责
15、任?这些都与社会公众的利益密切相关,因此必须受到选民的监督。制度化的监督控制包括以下特征:(1)立宪授权。即处理政府财政活动的权限,必须根据宪法的授予来获得。(2)收入法制化。即政府征收租税、发行公债等一切获取收入的行为都必须有法律依据。(3)预算决策审议制。即国家预算支出的内容、用途和最高限额等,都必须预先得到议会(人民代表大会)的确认。(4)决算审计审批制。即政府每年必须对财政活动的执行情况进行总结汇报,编制决算交审计机构审查,再由议会审批。对政府财政活动的监督是国家公共财政管理中必不可少的内容。这种监督通常又被称为立法监督或者外部监督。监督的重点是财政(公共收支)的决策和财政活动的结果。
16、 内部监督根据监督的对象不同又可细分为两种:一是同级政府对所属预算单位财政行为的监督。对政府各部门财政行为的监督在公共财政管理中是一项重要的工作。政府在合法取得财政收入,并按合法程序进行了支出决策和支出安排后,财政资源主要由政府的各职能部门及各工作单位去开支和使用。它们是否按照规定的用途去开支,是否注意了支出的节约使用,是否按照支出的要求提供了高质量的公共服务,代管的公共财产是否完好等都是需要进行监督的内容。由于作为相对独立的政府部门和单位存在局部利益,而政府部门和单位的领导也存在个人的私利,加之这些局部利益和个人私利的满足通常又要利用其在公共资源占有上、公共财产管理上的特殊权力,通过一定的财政行为表现出来,而这些财政行为要么违反了现有财政规范,要么利用了现有财政规范不完善的漏洞。财政监督的主要目的是使其严格遵守各既定的财政规范,如预算安排、财经制度等。二是上级财政部门对下级政府相关财政行为的监督。在目前这种分级财政体制下,对于各级政府而言,都存在着一个从下级政府辖区去集中部分财政收
