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1、民办学校与员工劳动合同的法律适用探讨以上海市为例 摘要：随着中国民办教育事业的蓬勃发展，民办学校员工的队伍不断扩大，加强民办学校员工的劳动权益保障也日显重要。笔者以上海市为例，揭示了目前国内民办学校与员工劳动合同的法律适用上存在无法可依的尴尬局面，它既不属于事业单位聘用合同办法管辖，同时也在劳动法的适用范围之外。经过分析，笔者认为其根源在于民办学校的法律定性的模糊以及现行法制的相对滞后。随后，笔者提出解决问题的几个建议方案。 一、问题的提出 近几年，中国的民办教育事业蓬勃发展，各类民办学校如同雨后春笋般不断涌现。截至2002年，全国共有各级各类民办学校612万所，在校生总规模达111597万人
2、。1在此背景下，建立并稳定一支属于自己的高质量的教师队伍，成为越来越多的发展壮大中的民办学校的共识和选择。于是，民办学校纷纷招兵买马，广纳四方贤才。但是，当民办学校员工作为一个独特的社会群体出现，无疑给立法相对滞后的现行法律体系带来一定的挑战。 2002年12月28日，第九届全国人民代表大会常务委员会表决通过了中华人民共和国民办教育促进法。这是我国第一部规范民办教育和促进民办教育事业发展的法律文件。2该法第二十七条规定，民办学校的教师与公办学校的教师具有同等的法律地位。但是，上述法条宣言式的表述好象并不能真正解决现实中出现的问题，当笔者认真审视民办学校与员工的劳动合同的法律适用问题的时候，就发
3、现民办学校的教师和公办学校的教师至少在劳动合同的法律适用问题上存在不同。至于进一步深入研究这个问题，笔者发现其中存在很大的疑惑。因为涉及劳动合同方面的法律法规，除了国家和中央的统一法律文件外，往往各地有不同的地方性法规或政策，因此，本文仅仅选取上海市作为分析的地域限定。 2002年7月6日，国务院办公厅以国办发(2002)35号文转发了人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知。此后2003年1月10日，上海市政府以四号文颁发了上海市事业单位聘用合同办法，对上海市事业单位制定聘用合同提供了更为详尽的法律依据。该事业单位聘用合同办法与中国劳动法及其相应的上海市劳动合同条例在合同的终止、解除和
4、争议解决途径等内容上有很大的区别。从总体来看，事业单位聘用合同办法对于教师权利的保护水平要高于劳动合同条例对于劳动者权利的保护水平。那么，在制定民办学校与员工的劳动合同的时候，应该适用哪种法律作为法律依据呢？ 二、问题的分析 要解决适用何种法律作为民办学校与员工劳动合同的法律依据的问题，首先需要审视两部法律的适用范围，看民办学校是否在其适用范围之内。 1.上海市事业单位聘用合同办法的适用分析根据上海市事业单位聘用合同办法第二条对于适用范围的规定，“本市行政区域内的事业单位（以下称聘用单位）与其受聘人员建立聘用合同关系的，适用本办法。按照国家公务员制度进行人事管理的事业单位，不适用本办法。”，因
5、此，民办学校是否适用该办法的关键在于民办学校的性质认定，即民办学校是否属于事业单位？ 根据中华人民共和国民办教育促进法第九条规定，民办学校应当具备法人条件。那么是什么法人？根据我国民法通则规定，法人可以分为机关、事业、社团和企业法人，而根据1998年10月25日国务院令251号颁布的民办非企业单位登记管理暂行条例，民办学校可以获得“民办非企业单位法人”的登记。既然是非企业单位法人，而且显然也不是机关法人和社团法人，那么，是否属于事业法人呢？ 民法学界在研究中一般将事业法人理解为从事教育、科学、文化、卫生等事业的以公益为目的的法人，其范围不仅可以包括传统的以财政拨款设立的事业单位，还包括其他资金
6、来源的此类组织，比如集体所有制的组织。3也有学者明确认为事业单位包括了“民办事业单位”，即由公民或者其他社会组织举办的此类组织。4可是，与民办非企业单位登记管理暂行条例同日颁布的事业单位登记管理暂行条例第2条明确规定，“本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”这是法律上第一次对事业单位的含义做出明确的界定，其范围显然小于上述民法学者的理解，民办学校不是“由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的”，显然排除在事业单位的范围之外。可见，民办学校所具有的“民办非企业单位法人”的概念比较特殊，已经
7、突破了传统民法学上机关、事业、社团和企业四大法人的范畴。该概念系我国独创，不但在国内没有先例，该制度的具体内容上很多在国外也没有任何先例的地方。 从以上的分析可知，民办学校不属于事业单位，那么顺理成章，民办学校与员工的劳动合同并不属于上海市事业单位聘用合同办法的适用范围。2.上海市劳动合同管理条例的适用分析中国劳动法第二条规定，“在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织（以下统称用人单位）和与之形成劳动关系的劳动者，适用本法。国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者，依照本法执行。”与此相对应的上海市地方性法规，上海市劳动合同管理条例第二条规定，“在本市行政区域内的企业、个体
8、经济组织，以及国家机关、事业单位、社会团体等用人单位以下统称用人单位与劳动者建立或者形成劳动合同关系的，适用本条例。”随后的实施细则对于适用范围又作出了进一步的明确解释，“凡在本市行政区域内依法设立的各类企业、个体经济组织、实行企业化管理的事业组织（以下简称用人单位）与劳动者形成劳动合同关系的，适用条例。国家机关、事业组织、社会团体（以下简称用人单位）与在国家行政编制内录用的工勤人员建立劳动合同关系的，适用条例。” 从条文的字面上分析，作为上位法的劳动法适用范围中指的“国家机关、事业组织、社会团体”和作为下位法的上海市劳动合同管理条例适用范围中所指的“国家机关、事业单位、社会团体”应该是一致的
9、，尽管两部法律采用不同的词语表达事业组织和事业单位。民办学校不是“企业、个体经济组织”，也不属于“国家机关、社会团体和事业单位”，因此，劳动法和上海市劳动合同管理条例显然没有民办学校作为“民办非企业单位”的位置。但是，有意思的是，上海市劳动合同管理条例实施细则对于适用范围中则出现了一个全新的概念“实行企业化管理的事业组织”，这个概念的具体内涵如何理解，纵观该条例及其实施细则皆无进一步的明确界定。那么，民办学校究竟能不能归入其内，好像很难明确。事实上，根据笔者向有关劳动行政部门和劳动争议仲裁机构的了解结果，上述部门在实践中倾向于认为民办学校不属于劳动合同管理条例的管辖范围。 3.分析结果 所以，
10、分析的最后结果竟然是民办学校与员工的劳动合同既不在事业单位聘用合同办法的适用范围，也很难归入劳动法和劳动合同管理条例的适用范围，处于无法可依的状况，这对于保障当事人双方，尤其是处于相对弱者地位的员工的合法权益显然是极其不利的，在实践中也造成了员工在与民办学校发生劳动纠纷投诉无门的尴尬局面。劳动争议仲裁机构认为，民办学校的劳动纠纷不属于自己受理范畴，拒绝受理。人事争议仲裁机构也基于同样的理由不予受理。造成上述尴尬局面的根本原因在于民办学校在法律上缺乏明确的定性，其独特的“民办非企业单位”法人的地位在目前现有的法律体制下不能兼容，因此，解决问题的关键在于进一步明确民办学校的性质。 三、问题的几个可
11、能解决方案 1.对民办学校予以明确的定性为事业单位。民法通则对于法人制度并没有作很多的具体规定，尤其是对企业法人之外的另外三类，除了在第50条中简单地规定了登记是否作为其法人资格取得的条件之外，没有任何具体的规定。因此，有学者认为，对于事业单位未尝不可理解为包括狭义“事业单位法人”以及“民办非企业单位法人”两种类型。6因此，将民办学校明确定性为事业单位，则民办学校和员工的合同理所当然可以适用事业单位聘用合同的相关法律。当然，在此种情况下，现行法律中对于“事业单位法人”的狭义表述都应当进行相应的修正。 2.区分民办学校的营利性与非营利性，进行分别定性，从而决定法律适用。民办学校是否能够以营利为目
12、的，是一个争论焦点。1995年9月1日实施的中华人民共和国教育法第25条规定，“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”作为低一层次的法律，2002年底通过的民办教育促进法回避了民办教育的非营利性问题，而提出“合理回报”的策略，其第51条规定，“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。”但是，对于合理回报本身规定是模糊的。有学者认为，美国是私立教育发达的国家，在这些私立学校中，一般分为营利性与非营利性两种，营利性学校除有严格的管理规定外，如企业一样需要照章纳税，不能享受非营利组织的税收优惠。因此，我国教
13、育法也必须进行修改，承认营利性民办学校的存在。7 而营利性也是企业与非企业法人区别的重要标志，因此，如果教育法能够修改，将民办学校划分为营利性和非营利性两种，那么，可以将营利性民办学校视同为企业法人，适用劳动法和本地的劳动合同条例；将非营利性民办学校视为事业单位法人，适用事业单位聘用合同的相关规定。 3.以上两种方案都包含对于现有法律的必要调整，那么，第三种方案则是由国务院通过专项行政法规，对于民办学校及其它非企业法人和员工的劳动合同法律适用问题作出专门解释。该解释甚至可以根本不涉及现在民办学校等非企业法人的定性问题，从某种意义上讲，是将民办学校等非企业法人作为独立于民法通则中“四大法人”的另一类特殊法人，予以特殊规定，从而结束民办学校和员工的劳动合同无法可依的状况。
