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1、当代西方行政制度改革的取向与启示 张立荣 一 进入20世纪以后,尤其是第二次世界大战以来,美、英、法、德、日等西方国家为了适应社会经济发展的需要,掀起了改革政府行政制度的热潮。诚然,西方各国因其国情不同,改革行政制度的内容、方式和进程也就不尽相同。但是,随着国际社会的发展变化,各国之间的信息和技术交流日益频繁,西方各国面临的共同问题越来越多,这就使得西方国家的行政制度改革凸显出一些共同的取向。具体地说,主要有如下数端:(一) 行政职能市场化 西方国家行政职能的市场化表现为以下两个方面:1 政府行政职能定位的市场化即根据市场经济的要求确立政府的行政职能,其目标是将原来由政府承担的部分社会职能和经
2、济职能推向社会,推向市场,从而减轻政府负担,缩小政府规模,精简政府人员。行政职能市场化的实践路径主要有三:其一,压缩社会福利项目。为了达到压缩社会福利项目目的,英、美等西方国家的政府施用了种种策略和手段。比如,把因果链条弄模糊,不要明确是总统(或总理、首相)有意推动项目压缩。又如以劳动换福利,不要四面树敌。在收入保障政策改革中,提高领取福利者的资格限制,使仍有资格的群体心存感激,无形中支持福利改革;压缩一大块,补偿一小块,起到安慰利益丧失者的效果。尽管西方国家压缩社会福利政府项目的策略和手段多种多样,但改革的方向却是一致的,即以市场化的安排来代替政府的安排。其二,放松对企业进出口及价格的管制。
3、在这方面,美国政府的做法最具代表性。自1981年2月里根发布第1291号行政令以来,美国政府先后放松了对航空、铁路、卡车、公共汽车、能源、电信、银行的管制。企业进出口的自由度空前提高,市场定价代替了政府定价。其三,推行国有企业私有化改革。在西方国家中,英国对国有企业的私有化改革起步最早,成效最为突出。世界上有100多个国家程度不同地效仿英国的私有化改革措施。随着股份制私有化改革的推进和深化,英国国有企业在国民经济中所占的比例大幅度下降。国有企业的产值占国民生产总值的比重由1979年的10%下降到目前不足1%;拥有股份的股民人数也由1979年的300万增加到1000万。近100万原国有企业的职工
4、转为私有企业的职工。2 政府行政职能运行的市场化。即在公共服务供给领域引入市场机制,其实质是整合政府权威制度与市场交换制度的功能优势,形成一种新的供给公共服务的制度安排。比较普遍的做法是实行合同出租。即在不扩大政府规模、不增加公共财政支出的情况下,政府通过投标者的竞争和履约行为,将原先垄断的公共产品的生产权和提供权向私营公司、非营利组织等机构转让,完成公共服务提供的“准市场化”,进而改善公共服务的提供质量,提高行政效率,增强行政能力。合同出租这一形式,在当今西方国家如英国、美国、法国、澳大利亚、瑞典、日本等国的行政制度改革中均占有一定的比重,但以英国的发展最为典型。目前,英国的公共服务行业如环
5、境保护、医疗、救助、精神保健、社会保障等领域被认为是建立在合同基础之上的,甚至在监狱管理等国家传统的基本职能领域,合同也占有相当的比重。从各种数据来看,英国合同出租比政府直接供给降低成本约20-30%。(二)行政权力分散化与上述行政职能市场化取向相关联,西方国家在推进行政制度改革的过程中,大都着力于缩小政府行政范围,分散政府行政权力。这既表现为中央政府与地方政府之间的分权,又表现为政府行政组织内部层级之间的分权。先从中央政府与地方政府之间的分权来看,它体现为中央政府将若干权力如项目管理权、法规制定权等下放给地方政府,使地方政府较之以前拥有更大的权力。一般说来,西方国家推行分权的做法是财权相对集
6、中,事权相对分散。财权的相对集中表现在地方政府收入与财政开支变动的速率上,地方政府的收入增长远低于开支增长的速度。需要指出的是,20世纪80年代以来,西方国家中央政府与地方政府之间的权力调整都是在既定的法律框架之内进行的。而且,地方政府也有足够的能力承担从中央政府手中下放而来的权力,负起应有的政府责任。这是信息技术广泛传播、法制完备、制度健全的一种结果。再就政府行政组织内部层级之间的分权而言,它主要体现为压平层级,授权一线。比如美国的住房和城市发展部将区域办公室这个中间层次取消,使管理层次由3个变为2个;美国国防后勤局国防分配地区中心的自我管理小组把该组织的整个管理层次取消,1年节约250万美
7、元;退伍军人局向区域办公室放松,从而提高了工作效率和服务质量。此外,西方国家在改革政府机构、调整行政权力的过程中,把一些政府经济部门改组为准政府机构或独立出去。其中,英国的“下一步行动方案”()最具典型意义。该方案旨在把原政府部门内的中下层组织转变为具有独立性质的单位,实现决策权能与执行权能的分离,19881994年,共成立了102个执行机构。执行机构与政府签订责任书,明确本机构的责任范围、工作目标及工作标准。每个执行机构的长官,在其职责范围内享有充分的人事、财政自主权,主管大臣只负责监督执行机构长官的工作完成情况。澳大利亚、丹麦、爱尔兰、瑞典在20世纪8090年代也有类似英国的这种行政权力调
8、整方式。(三)公共服务社会化一个便民、利民、亲民的政府,不仅要为公众提供优质的服务因为“所有的公共事业都在自然地扩大,集体对提供新型的服务有不可抗拒的需求一个社会越复杂,就越需要行政部门的服务,也就越应该发展调节的职能服务性的活动已经超过了控制性的活动”;而且还应向公营部门、私营机构和非盈利组织提供催化剂,使之行动起来解决自己社区的问题。当代西方国家的行政制度改革呈现出这样一种特征,即政府充分利用市场和社会的力量,推行公共服务社会化。其主要形式有三:1 以私补公。即政府通过制定优惠政策,吸引和鼓励私人资本投入到政府包揽的社会保险、退休保障、中小学教育、医疗服务等公共事业领域,以弥补政府财力服务
9、能力的不足。2 公私合作。即政府以特许或其他形式吸引中标的私营部门参与基础建设或提供某项服务。在政府的规制下,私营部门通过面向消费者的价格机制来实现投资回报。这种做法,既借社会资源提高公共服务生产能力,又借价格机制显示真实社会需求,从而实现一箭双雕的目的。3 授权社区。即政府以授权的方式鼓励各社区建立老人院、收容院、残疾人服务中心等公益机构。美国凯尼尔沃思帕克塞德小区的经验表明,社区授权不仅改变了人们对未来的预计,给人们注入自信心,而且通常还为解决自己的问题提供了比正常公共服务更好的办法。(四)政府理念企业化政府“企业化”是20世纪70年代以后流行于西方国家的一种政府组织思想。进入80年代以来
10、,以政府“企业化”思想为背景的管理模式商业模式越来越受到人们的重视,并被广泛应用于西方国家行政制度改革的实践之中。所谓“政府企业化”,就是用企业家在经营中所追求的讲效率、重质量、善待消费者和力求完善服务的精神,以及企业中广泛运用的科学管理方法,改革政府机构中的公共管理部门,重塑政府形象。建立企业化政府,要求政府有新的理念。对此,美国学者戴维奥斯本和特德盖布勒在改革政府一书中归纳为10个方面,即企业化政府应当是:(1)起催化作用的政府:掌舵而不是划浆;(2)社区拥有的政府:授权而不是服务;(3)竞争性政府:把竞争机制注入到提供服务中去;(4)有使命的政府:改变照章办事的组织;(5)讲究效果的政府
11、:按效果而不是按投入拔款;(6)受顾客驱使的政府:满足顾客的需要,而不是官僚政治需要;(7)有事业心的政府;有收益而不浪费;(8)有预见的政府:预防而不是治疗;(9)分权的政府:从等级制到参与和协作;(10)以市场为导向的政府:通过市场力量进行变革。对于该书提出的这些新见解,克林顿总统给予了高度评价,指出它“给我们提供了改革政府的蓝图”。正是在克林顿的推动下,美国掀起了“再造政府运动”。英国在撒切尔夫人执政时期也曾有计划地安排所有高中级行政官员到私营企业中去工作或学习,把企业有效的管理方法和经验引入政府工作部门,以提高政府工作的效率和效能。瑞士的许多州和市政府如瓦莱州、日内瓦州和苏黎世市等同样
12、开始采用企业化的方式来加强公共部门管理。应当指出,建立企业化政府的改革在理论上和实践上尚存诸多争议。如有人认为,政府不是和党组织,企业管理的理念和方法应用到公共管理领域,应当考虑和注意公共领域的特殊性,公民毕竟不是顾客,公民意味着权利。由此看来,企业化政府的改革还有待于进一步的探索和完善。(五)政府治理电子化面对信息技术和信息社会的挑战,西方各国均致力于发展政府信息化政策,借助信息科技提高政府服务效率和治理质量,并通过构建电子化政府提高国家竞争力。美国自20世纪80年代起,不断地受到预算赤字的拖累。在国会削减预算和选民的压力下,由副总统戈尔所领导的全国绩效评估委员会(,)基于对政府服务效率和治
13、理质量的检讨,提出了“运用信息技术再造政府”的主张。1993年,发表运用信息技术改造政府的报告,试图通过信息技术改善政府的效率、产品与服务的品质,并让政府官员深入了解信息技术是下个世纪政府的基础建设,强调一个现代化的“电子化政府”应给予民众更多机会,以最有效的方式取得政府服务。1994年12月,美国“政府信息技术服务小组”(小组)提出了政府信息技术服务的远景报告。该报告声称,改革政府不仅仅是减少政府赤字,更为重要的是运用信息技术的力量,彻底重塑政府对民众的服务工作。因此,强调“利用信息技术协助政府与客户间的互动”,建立以顾客为导向的电子化政府,以提供更为便利、更有效率的服务。目前,美国政府治理
14、电子化建设工作取得了明显的进展,数字化、网络化的政府信息系统框架已经形成并开始运作,如美国麻省公布所有的州政府招标项目,公布招标商答复招标所需的所有文件,并公布在线招标的结果等。在美国的影响和带动下,英、法、德、日等西方国家亦把构建电子化政府作为其国家发展的一个战略性任务,制定并开始实施政府治理电子化的规划。 二 西方国家在其进入20世纪以来的行政制度改革实践中,积累了大量的经验和教训,给我们提供了不少有益的启示。(一) 遵循市场法则,服务经济建设在当今世界,市场经济被普遍认同,并取得了合法地位。在这种背景下,政府行政职能的定位、行政机构的调整以及行政方式的转换,都必须遵循市场法则,体现市场化
15、取向。这是一方面。另一方面,政府行政制度改革的根本目的在于为经济的发展提供更为便捷、更为优良的服务,促进经济的增长;否则,再详尽、再完善的改革方案和改革举措也是不可取的。应当指出,处于不同社会发展阶段国家的行政制度改革的市场化取向的表现形式是不尽相同的。比如,西方工业国家行政制度改革的市场取向主要表现为减少福利项目,收缩政府的社会职能以及放松对工商业的管制,收缩政府的经济职能;而新兴工业国家行政制度改革的市场化取向则主要表现为将国有企业私有化的收入投向国有新技术产业,促使国有企业转向新技术领域,进行结构性转换。(二) 明确改革目标,兼顾效率与公正具体地说,一个国家行政制度改革目标的设定和调整,
16、是由于该国特定的经济、政治和文化环境决定的。目标的设定和调整决定着制度改革的方向,也决定着制度设计所蕴涵的价值。一般而言,世界各国改革行政制度的主要目标之一就是革除官缭主义和衙门作风,提高行政效率、降低行政成本。但是,这种目标的设定和努力,应当与实现社会公正的目标相契合、相统一。这是因为,作为权威性公共服务部门的政府机关,如果其行为仅仅为了提高行政效率而不讲究社会公正,那就势必失去存在的基础和价值,其所推行的行政制度改革也势必失去来自公众的支持。(三) 注重专家咨询意见,整合不同利益要求西方国家在进行行政制度改革时,大都重视专家的咨询意见。为使专家的意见具有权威性。西方国家一般成立了专司行政制度改革问题研究和规划的临时性机构或常设
