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1、n读书笔记预算管理国际经验透视财政部预算司 编（中国财政经济出版社, 2003年12月）坤遒2004年4月2日开始2005年 2月6日完成第一部分 考察篇法国预算管理政治体制：法国宪法规定总统为最高权力者，总统由全体公民直接选举，任期7年。共和国总统有权解散国民议会，总统是军队的最高统帅，同时负责处理国家的外交关系，如参加各国首脑会议等。总统府设有一个总统秘书处，协助总统处理日常事务。总统的行政权由政府负责，总统的立法权由议会负责。行政体制：中央政府总理和其他政府成员由总统任命，总理领导内阁会议。政府向国民议会负责，问答议会以书面、口头或文章等形式提出的问题。国民议会可以通过投票解散政府。政府
2、总理负责宪法第21款赋予的管理政府事务的所有职权。政府内阁设20-25名部长和40-50名国务秘书（部长级）。政府内阁成员不能作为议会成员。各部门的职能由内阁会议确定。各部负责编制和执行每年预算法案中规定的本部门预算。司法体制：法国的法律制度建立在“法律准则”基础上。法国实行全国统一的法律，各项法律由法院和法庭执行。地方政府：法国的地方政府包括大区、省和市镇三级。法国目前有22大区，以及4个海外大区。大区是一个地区性机构，由选举产生的大区议会领导。议会主席决定大区长官人选，议会投票决定大区的预算并对大区事务进行辩论。大区的主要职责是负责经济发展、就业、基础设施建设以及中学教育。法国目前有96个
3、省，4个海外省。省由选举产生的一个省议会管理，议会主席决定省内长官人选。省的职能是承担省内各种公共服务。此外，法国还设有3650个市镇。财政体制：法国实行国家高度集中的财政管理体制。主要特点：中央财政收入占主要比重，约66%；税收由财政部及其派驻机构统一征收；国库由中央财政统一管理。法国实行分税制。中央税（国税）包括增值税、个人所得税、石油产品税、公司所得税、其他税收。地方税包括直接税（职业税、居住税、房产税、土地税）和间接税（专利税、演出税、娱乐税、通行税、居住税、矿泉水附加税、广告税和打猎税）。中央对地方补助较大，占地方预算收入来源的25%左右。中央政府对地方政府的转移支付主要有以下几种形
4、式：均衡拨款。它是目前法国最主要的转移支付形式，此项拨款由人口、公路长度、学生数、公用设施负担情况、贫富状况等60个因素决定，该项拨款只拨给省和市镇两级，不拨给大区；职能转移和分权综合拨款。这项拨款是由于法国在20世纪80年代以后实行了以分权为核心的政治和经济体制改革，因中央和地方政府的职能发生变化而设立的拨款。分为两上渠道：一是将部分中央税改为地方税，二是设立一个综合拨款指标，以弥补因职能转变而增加的地方政府支出；减免税补助。中央政府出台一些减免税政策造成地方收入减少，中央财政给予一定补助；贫富调节基金。将一些比较落后富裕地区的税收直接转移给贫困地区。法国的预算管理：法国财政经济工业部负责管
5、理国家财政、税收、经济发展等。财政部内设经济事务部和预算部。经济事务部由若干个局组成。其中预测局主要负责宏观经济预测，国库局主要负责国有企业和国家债务。预算部是编制国家财政预算的主要部门，下设预算局（250人，5个司）、公共会计局、税务总局等。预算局负责编制国家预算，决定国家预算收支平衡和政府开支的优先秩序。税务总局负责税收方面的事务，包括税收立法和直接税的征收。公共会计局负责预算执行和管理国库账目、年终财政决算以及间接税的征收。法国宪法对预算程序、预算科目，以及预算立法和预算执行机构的职责作出明确的规定。1982年法国议会通过了分权法，并于1983年起执行。分权法将中央政府的部分职能交给了地
6、方政府，主要包括教育、土地使用以及社会发展等职能。中央政府的预算编制程序：分四个阶段，第一阶段为上年12月15日至第二年4月，由预算局编制下一年度的预算大纲；第二阶段为5月至6月，预算局与各部门进行第一次会议；第三阶段为7月到8月，预算局与各支出部进行新一轮会谈，在支出限额之内决定部门的各项预算；第四阶段为9月至10月，预算局起草下年度预算法案。预算立法程序：政府提交的年度预算法案草案首先由议会的财政委员会审议，然后再交给部门委员会审议。与其他法案不同，预算法案草案必须首先经国民议会通过，再经参议院通过。如果在两院通不过，就由两院成立一个联合委员会，与政府共同讨论一个相互妥协的方案。如果联合委
7、员会仍然不能与政府达成一致，最后就由国民议会说了算。预算执行：预算经议会通过以后，原则上只能由议会进行更改，但在某种紧急情况下，可以通过法令的形式增加某项预算，条件是要同时等量削减其他项目的支出预算。然后再以预算法修正案的形式经议会批准。除经议会批准，预算资金在预算法案规定的项目之间不能进行调整。但以下两种情况例外：在不超过该项项目拨款总额10%的情况下，预算资金在部门内部相同的预算科目之间可以进行调整。预算资金在支出性质不发生变化时，可以在部门之间进行转移。除了某些特殊情况下，拨款不能结转到下年。特殊情况包括：资本性支出在年底前没有用完的部分；预算法案明确规定的资金等。其他任何支出，只允许结
8、余部分的10%结转下年。财政管理的基本方法：国库资金管理模式比较特殊，由财政部公共会计局操作，从管理方法上看，法国实行的是单一账户管理制度，其特点第一，国库账户不仅管理中央政府的资金，同时也管理各级地方政府的资金，第二，政府各部门的支出全部通过公共会计账户进行管理，第三，禁止开设预算外账户。各级政府部门都有一些收费，中央部门的收费占预算的20%。收入预测一般从8月份开始。支出预测采用两种方法，对于数额较小的支出项目采用统计方法进行预测，对于数额较大的支出项目则要进行因素分析。法国的政府采购制度及管理：包括两个方面，即公共采购和公共服务的委托经营，政府采购法规由财政部负责制定，政府采购法规分为两
9、部分：法律和规章制度。公共服务委托经营是指政府通过合同将政府行为交给企业经营，其收益作为企业收入。公共采购也是通过合同形式进行的，政府通过合同要求企业提供货物或进行施工，政府直接付钱进行这种采购。法国的公共采购分为国家和地方两级。财政部负责制定政策、进行监察，但不参与决策。采购决策由各部部长决定。财政部在法律事务局下设公共采购司。公共采购司下设法规处、顾问处、经济事务处。法国政府设两个专职公共采购监察机构，采购委员会和采购部门委员会。法国公共采购的监察查体系包括四个方面，即议会监察，行政监察，司法监察和财政监察。几点启示：1、预算编制与预算执行应适当分离。预算编制统一由预算局负责，而预算执行主
10、要由公共会计局负责。2、预算编制相对独立，不以部门的预算为基础。法国的预算局在编制预算的第一阶段首先根据自己掌握的信息直接编制各部门的预算，不需要以各部门编制的预算为基础。3、支出预算按部门预算进行编制。4、预算编制周期很长，编制细化。编制时间为12个月，法国预算的类级科目有1100多条，款级科目和项级科目数量就更大。5、预算法律体系比较健全，法制约束性很强。6、加强对预算执行的监督制约。7、国库由财政管理，相对独立于银行体系。8、实行国库单一账户的管理制度。（美国、英国、加拿大、澳大利亚、新西兰）9、实行政府采购。加拿大政府预算管理 联邦财政机构和预算程序：加拿大联邦财政部作为一个宏观经济管
11、理部门，主要负责制定并协调各项经济政策，在政府政策和预算编制过程中发挥主要作用。内设9个职能司。参与联邦预算制定的有三个方面的人员和机构：主要的参与者，包括总理、财政部长、内阁和内阁政策委员会以及特别委员会；一些重要的参与机构，包括财政部、枢密院办公室、国库委员会秘书处；咨询机构，包括议会财政委员会及其他机构。 加拿大联邦政府预算编制过程中，枢密院会同财政部向总理提出预算战略要点建议，财政部最终制定预算，国库委员会协助进行预算编制并具体执行。加拿大财政年度是每年的4月1日至次年的3月31日。 联邦政府预算赤字转为预算盈余的有关情况：20世纪90年代末以前，加拿大联邦和省财政长期收不抵支，财政赤
12、字规模居高不下。从80年代初到1995-1996财政年度前，联邦政府财政赤字占GDP的比重一直在4%以上。各省平均财政赤字占GDP的比重也在2%左右。1995-1996财政年度以后，联邦和省的财政赤字率逐渐下降，联邦政府从1997-1998财政年度起，各省从1999-2000财政年度起财政赤字转为财政盈余。2002年，加拿大联邦政府财政盈余占GDP的比重为1%，是同期西方7国中惟一实现财政盈余的国家。 联邦与地方政府之间的职责和财政收支划分情况：宪法对联邦和省级政府职责的划定：加拿大实行权力分散的联邦政体；加拿大宪法对联邦政府和省级政府的事权有比较明确的划分，联邦政府负责货币发行、国际贸易、民
13、航、铁路、外交、国防、就业保险等事务，省级政府主要负责教育、卫生、市级机构、社会福利、警察、自然资源、高速公路等事务。联邦政府和省级政府共同的事权有养老金、移民、农业和工业。 各项财政收入在联邦和省级政府之间的划分：根据1867年联邦宪法的规定，联邦政府拥有从任何来源获取收入的无限权力，独有征收间接税和关税的权利。各省政府有权征收直接税，有权从甩具有的自然资源中获取收入。属于联邦政府的财政收入有海关进口税和非居民税，属于省级政府的财政收入有博彩业和酒类专卖收入，地产税以及自然资源收入。联邦政府和省级政府共有的税收有个人所得税、企业所得税、销售税和工资税。属于省级政府的税基较稳定且不断地在增长，
14、属于联邦政府的税基较小而且不稳定。根据加联邦政府税收协定，各省的所得税由联邦政府代收、代管，所征税款再联邦拨付给省政府。 与其他一些发达国家相比，加拿大联邦政府财政收支占全国财政收支的比例是较低的。联邦财政收入占全国财政收入的比重约为45%，低于美国66%、澳大利亚69%、德国65%的水平。联邦财政收支占全国财政支出的比重约为37%，也低于美国61%、澳大利亚53%、德国41%的水平。加联邦政府转移支付占省级政府收入的比重为12%，其中大西洋四省比例较高，分别为纽芬兰省39%、爱德华王子岛省35%、新不伦瑞克省33%、新斯科舍省32%。而经济发达的安大略省和阿尔伯塔省分别只有7%。 联邦转移支
15、付的形式：卫生和社会转移支付（Canada Health and Social Transfer）-联邦政府最大的一项转移支付，主要用于支付卫生健康、高等教育、社会援助和社会服务项目，包括儿童早期发展等。该项转移支付所有省份都有。均等化项目转移支付（The Equalization Program）：联邦政府用来减少地区财政不平衡的重要转移支付项目，该项目保证欠发达省份在保持同等税率水平的情况下，能够为其居民提供同等水平的政府服务。地区公式化补助（Territorial Formula Financing）。 几点启示：（一）明确划分各级政府间的事权是确立政府间财政关系的前提；（二）转移支付体
16、系具有以一般性转移支付为主的特征；（三）均等化转移支付标准的确定方法简便易行且透明度高；（四）压缩财政赤字的做法值得借鉴。美国预算管理制度 政府预算职能机构的基本构架：行政和立法部门各有一套参与预算编制和审核的系统，二者各有侧重，互相制约、共同配合，履行政府预算和职能。其中，行政部门参与预算编制的主要角色有：总统、由财政部、国民经济委员会、经济建议委员会组成的“经济三角”及总统预算管理办公室（OMB）。美国参众两院各有一套审核联邦预算编制的庞大机构，具体包括：参、众两院的拨款委员会、筹款委员会、预算委员会、国会预算办公室（CBO）和会计总监局（审计局GAO）。 预算编制程序：美国联邦预算是按单式预算编制的，地方预算大多按复式预算编制。1977年以前美国的预算年度是从7月1日到时下一年度的6月30日。从
