《修正政策与改革政府》由会员分享，可在线阅读，更多相关《修正政策与改革政府（90页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、 1 行政管理学 北京大学政府管理学院赵成根教授 PublicAdministration 2 第十二讲修正政策与改革政府 第一节福利国家 公共管理与改革第二节市场化 社会化与改革第三节修正政策与改革政府国家案例 英国 美国 新西兰 3 第一节福利国家 公共管理与改革 一 福利国家与改革一场深刻而普遍的政府改革缘于公共行政的管理理论在 典范 意义上的 生存危机 这一时期发达国家以不同的方式普遍修正了政策 改革了政府 改革的深刻程度被认为无异 一场与传统决裂的转型 主要内容 集中在私有化 市场化 国际化 降低税率 减少福利 限制工会 削减公共开支 缩小公务员队伍 推行绩效管理等方面 根据不同地区
2、和国家 在不同的时期 修正与改革的价值取向 路径 方式 重点的差异 大体上可以分为三类 1 地处北大西洋和南太平洋的英国 美国 加拿大 澳大利亚 新西兰等 在不同程度上推行以新公共管理为主要内容的改革 2 欧洲大陆的法国 德国 荷兰 瑞典等国连续或不连续地推行渐进改革 3 南欧的半岛国家意大利 希腊则力图实现行政的合法化和制度化等等 4 1 福利国家与政府职能福利国家福利国家首次出现在二战期间的英文文献里 英国大主教威廉 坦普尔 WilliamTemple 把纳粹德国称为 权力国家 powerstate 即国家掌握绝对权力 社会为统治者服务 而把预期中的为社会服务的国家称作 福利国家 welf
3、arestate 福利国家包含一系列将货币和必需物品 服务分配给公民的制度和政策 而这些制度和政策分配并不建立在市场运作的基础之上 福利国家是一种国家形态 是第二次世界大战之后发达国家普遍的制度选择 5 福利国家是那些直接运用有组织的力量 通过政治运作和行政手段 对市场力量的运作进行以下三个方面修正的国家 第一 保证个人和家庭一定的基本收入 而不以他们的工作和财产的市场价值为决定因素 第二 控制 社会偶然事故 socialcontingencies 如病 老 失业等 给个人和家庭带来的不安全性的范围 第三 保证所有公民享有能够提供的最好的社会服务 提供服务的对象和所商定的一定服务范围不以公民的
4、社会地位和阶级归属而定 福利国家带来了国家管理方式的根本变革 国家强化公共行政 计划和干预经济 广泛和直接管理社会 通过高额税收和转移支付 实现大规模的收入再分配 国家的社会功能因此得到了空前的扩大 延伸和强化 6 社会保障制度具有悠久的历史公元前五世纪的雅典 成年男性中就有近半接受着政府的某种资助 在奥古斯丁 AureliusAugustinus 统治的罗马时期 政府近10 的开支用在给罗马平民的救济金上 近代福利政策起源于19世纪80年代的普鲁士王国 在德意志帝国第一任总理俾斯麦 OttovonBismarck 强力主导下 普鲁士王国于1882年 1884年和1889年颁布法令 对工人的病
5、 老 工伤等实行强制性保险 其它欧洲国家如丹麦 比利时和瑞士等相继效仿 7 2 现代福利国家的建立 1 福利经济学1920年 福利经济学之父 阿瑟 庇古 ArthurPigou 出版 福利经济学 标志着福利经济学的产生 如何处理平等与效率的关系是福利经济学的中心问题 各种经济状态的社会合意性则是福利经济学的评价目标 福利经济学的基本理论 庇古对 福利 概念的两个界定 第一 福利的要素是一些意识 或意识之间的关系 第二 福利可以置于较大或较小的范畴之下 福利表示的是寓于人的满足之中的人的心理状态 或者说社会的福利取决于其所有消费者的满足水平 福利大小可以衡量 从边际效用价值理论出发 庇古在 帕雷
6、托最优 和 消费者剩余 概念的基础上提出了两个基本的福利命题 第一 国民收入总量愈大 社会经济福利就愈大 第二 国民收入分配愈均等化 社会福利就愈大 8 福利经济学的政策主张 在自由竞争的条件下 使边际社会纯产品等于边际私人纯产品 从而使社会经济福利最大化 通过累进所得税把向富人征得的税款用来举办社会福利 实现收入均等化 使社会经济福利最大化 进而引申出了最大社会福利和财富转移支付理论 20世纪30年代新福利经济学的理论发展 尼古拉斯 卡尔多 NicholasKaldor 约翰 希克斯等人的新福利经济学 阿伯拉姆 伯格森 AbramBergson 保罗 萨缪尔森等人社会福利函数论派 肯尼斯 阿
7、罗 KennethArrow 的 社会福利函数一般不可能性定理 福利经济理论 阿马蒂亚 森 AmartyaSen 的福利经济学等 9 2 福利国家的实践发展福利国家的基本原则 社会福利国家建立在一种部分明确 部分隐晦的社会契约基础之上 这种契约要求确保和促进个人 集体的社会保障 社会公正 确保和促进几代人之间的团结互助 这种社会契约依据四项基本原则 第一 劳动权利 包括充分就业 终生就业 改善劳动条件 第二 反贫困斗争 包括最低收入线 在反贫困 反社会排挤的斗争中实行各种形式的社会救济 第三 风险保护 社会福利保障是为了保护雇员和他们的家庭抵御疾病 事故 实业 死亡等风险的威胁而提供的保障措施
8、 第四 促进机会平等 包括用于教育 职业教育 职业转换 业余活动的国家开支 资产受歧视的地区 社会集团以及个人的反歧视措施 10 1942年号称 福利国家之父 的英国的威廉 贝弗里奇 WilliamBeveridge 在名为 社会保险及相关服务 的公开报告中 以充分就业 收入均等化 消灭贫困为目标 提出了福利普遍性和保障全面性原则 1948年 英国宣布建成 福利国家 同一时期 北欧 西欧南欧的国家也都大大扩展了社会保障的范围 以 普遍福利 为特征的福利国家在欧洲全面兴起 社会保障制度得到了迅速而广泛的发展 一些北欧国家甚至为国民提供了 从摇篮到坟墓 的福利计划 福利国家因此被称为 有良心的资本
9、主义 福利欧洲 成为人皆向往的人间福地 11 3 福利国家与公共财政 在这个时期 人们已经不再讨论政府干预社会的必要性的问题 而是讨论如何根据本国的国情选择不同的政策干预方式方法的问题 欧洲的社会福利国家可以分为4类 1 英国的制度 强调社会与医疗保健服务 但是规定了与收入挂钩的福利金 2 斯堪的纳维亚或北欧的社会福利国家 它借助高额征税 全面提供数额很高的福利金与十分出色的国家兴办的服务事业 包括医疗保健方面的服务 3 中欧制度 没有十分庞大的社会服务福利 但是具有数量可观的福利金 主要通过就业关系在收取社会保险费的基础上筹集资金 4 南欧制度 与中欧制度比较类似 但是不那么广泛 国家提供救
10、济水平较低 12 庞大的福利开支 当时国家社会转移支付占国民生产总值的比例在盎格鲁撒克逊国家是34 在欧洲大陆福利国家占到44 在瑞典和丹麦甚至占到了53 福利国家的政策成果 在一定的周期之内 以庞大的福利开支为基本方式的福利国家政策 扩大了市场需求 直接和强烈地刺激社会消费 拉动了经济增长 与此同时 福利普遍性和保障全面性原则 的实施 通过社会再分配提高了中低收入居民的消费水准 改善了他们的生活状况 扩大了他们的边际消费能力 因而对社会的安定 和谐 同时对经济增长起到了重要的作用 13 二 公共管理与改革福利国家政策使得 市场效率 marketefficiency 严重削弱 国家效率 nat
11、ionalefficiency 日益下降 长期来看根本无法持续 福利国家政策的不良后果 1 滞胀 20世纪70年代发达国家经济和社会发展出现了滞胀 滞胀 stagflation 指经济停滞不前 通胀持续上升 失业率居高不下的经济现象 经济发展动力不足是造成滞胀的重要原因 而投资萎缩是造成经济发展动力不足的重要原因 投资萎缩与高税收 高 工资和社会保障费用 成本密切相关 高税收 高成本则与高福利政策密切相关 滞胀主要的社会后果之一 是失业率居高不下 2 公共财政状况恶化 为了维持福利国家政策 政府开征了高额税收 扩大了公共财政开支 社会福利支出的增长远远超过了经济和劳动生产率的增长速度 所以 公
12、共财政状况逐渐不堪重负 而且引发了通货膨胀 大规模举债 又加剧通货膨胀 引发财政危机 14 3 国民懒惰情绪普遍滋生 普惠式的福利政策导致了一个巨大 周到 覆盖全社会公民基本生活需求的社会保障网络 助长了人们的福利依赖情绪 影响了人们的工作积极性 在一定程度上使国民丧失了新教伦理崇尚的勤奋的精神 削弱了国民素质和国家竞争力 4 政府机构庞大 行政效率低下 官僚作风盛行 这是推行全民社会保障制度的必然结果 因为 官僚机构是全民社会保障制度的垄断性的组织载体和操作主体 行政国家 现象的负效应引起民众强烈不满 为了应对财政危机 管理危机和信任危机 在维持高水准的福利和其它公共服务的同时 降低和保持低
13、水平的公共收支 政府必须进行新的改革 要么缩减规模 要么提高效率 或两者兼顾 政府普遍把市场化运作当作实现公共产品或公共服务有效供给的路径选择 15 第二节市场化 社会化与改革 这一个时期的改革领域是广泛的 其中 政府公共管理事务民营化 privatization 推崇社群主义 communitarianism 和第三部门 thirdsector 构成了改革的普遍内容 其典范革命的要义在于改变传统的国家与社会 政府与市场的关系模式 全面实现政府公共管理方式的转换 变权威管理为民主管理 变单独管理为参与管理 变强制管理为互动管理 变微观管理为宏观管理 变直接管理为间接管理 变一元管理为多元管理
14、变过程管理为目标管理 16 一 民营化民营化起源于1979年撒切尔政府基于新自由主义的民营化改革 美国里根总统时期也进行了公共事业民营化的改革 民营化的一个定义是 政府终止对一个特殊活动的责任 并把它转让给盈利或非盈利的私人组织 通常 民营化是 更多地依靠私人组织 更少地依靠政府来满足社会的需要 民营化的双重角色 它既是一种政治学说 又是一种管理工具 民营化有三重目的和效能 提高政府管理的效率 转变政府职能 调整和改善政府与国民的关系 民营化的具体做法 签约发包方式 即包给民间公司办理 公有民营方式 即政府拥有所有权 民间拥有经营权 公民合营方式 即成立财团法人与民间公司共同经营 完全民营方式
15、 即完全交给民间公司经营 诱导转助方式 即政府诱导民间受理等等 17 民营化改革取得了令人瞩目的成绩 与公共事务的多元化和差异性相联系 近些年来发达国家的民营化得到了广泛的应用 许多传统的政府事务被委托给民营企业 按照民营企业的经营理念 经营方式进行管理 诸如交通运输 社会福利 医药卫生 教育培训 邮政通讯等等领域都有许多的实践 案例 瑞士联邦邮局的两个转变联邦邮局从一个国家行政机构转变成了自负盈亏的国有企业 由多年靠电信部门盈利来补贴亏损 转变为年盈利上亿瑞士法郎的成功企业 改造后的联邦邮局实行产权与经营权相分离的管理经营模式 使联邦邮局成为 世界上服务质量最好的邮局 18 关于民营化的争议
16、 主张民营化的意见认为 私人组织提供的服务花费少效率高 而在财政紧张的年代 私人组织的这种管理优势就更为明显 一种观点认为 民营化不是万能 普遍适用的 因为 提供公共服务的活动中除了费用以外 还有法律 人道等等问题 这就是为什么有些工作如监狱 不能民营化的原因 19 二 社群主义社群主义亦译社区主义 其社会活动形式被称为社群运动 communitarianmovement 其典则基点在于从权利政治走向公益政治 实现 公共善 社群主义者宣称 社会 历史 整体和关系等非个人性因素在人类道德生活中具有基础性和必然性 因此 社会不只是经由契约联系在一起的个人间的结合 更是一个人们因共享一些相同的习俗和信念而结合在一起的社群 20 社群主义对新自由主义的批评社群主义的理论上是从批评新自由主义开始的 在理论范式 基本观点和方法论上都与新自由主义形成了鲜明的对照 从方法论上说 自由主义的出发点是个人 而社群主义的出发点则是社群 从价值观方面看 自由主义强调个人权利 社群主义强调公共利益 新自由主义强调 权利政治学 社群主义倡导 公益政治学 双方争论的焦点在于 是个人权利优先 还是公共利益优先 社群主
