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1、n安全生产“十一五”规划（2006 2010）国家安全生产监督管理总局二五年十一月目 录前 言党和政府历来十分重视安全生产工作。十六大提出“高度重视安全生产，保护国家财产和人民生命的安全”。十六届四中全会关于加强党的执政能力建设的决定要求“重视计划生育、节约资源、保护环境和安全生产，大力发展循环经济，建设节约型社会”，把安全生产摆在了与人口、资源、环保等基本国策同等重要的位置。安全生产事关国家和人民利益，是国民经济稳定运行的重要保障，是社会文明与进步的重要标志，是落实科学发展观的必然要求，是构建和谐社会的重要内容。我国目前正处于经济社会转型期，受生产力发展总体水平的影响和制约，安全生产基础薄弱
2、，安全生产形势依然严峻。这种局面若不能得到有效控制，将直接影响我国经济的持续健康发展和全面建设小康社会宏伟目标的实现。今后五到十年，是我国经济和社会发展的重要时期。为遏制重特大事故频繁发生，实现安全生产形势逐步好转，必须下大力气解决安全生产领域中的突出问题，对“十一五”期间安全生产工作做出总体部署。本规划是我国建国以来国家组织编制的第一部安全生产专项规划，主要内容包括：现状与问题、指导思想和目标、主要任务、规划实施的保障措施、重点工程等五个部分，是“十一五”期间指导国务院有关部门和地方各级人民政府组织实施安全生产工作的纲领性文件。本规划有关内容凡涉及国务院负有安全生产监督管理职责部门的，由有关
3、主管部门负责组织实施。重点工程实施前，要根据本规划编制项目专项规划，提出建设目标、建设内容、进度安排，以及国家、地方政府、企业三方分别承担的资金筹措方案，确保安全生产“十一五”规划目标的实现。一、现状与问题党和政府高度重视安全生产工作，近年来采取了一系列强有力的措施。“十五”期间，加快了安全生产法制建设，先后颁布实施了安全生产法等一系列安全生产法律法规，2004年国务院做出了关于进一步加强安全生产工作的决定，安全生产工作正逐步进入法制化和规范化轨道；改革和完善了国家安全生产监管体制，提高了政府安全生产监管工作的权威性；对事故多发、人民群众普遍关注的重点行业和领域集中开展了一系列专项治理；增加了
4、安全生产投入，制定和实施了一些有利于安全生产的经济政策；加大了安全生产监督监察和行政执法力度，建立了安全生产问责制度，严肃了事故处理。经过各方面的共同努力，安全生产状况总体稳定，趋于好转，但形势依然严峻。（一）伤亡事故多发，职业危害严重近十年全国安全生产事故统计分析表明：各类事故总量大，特大事故频发，职业危害严重，重点行业和领域安全生产问题突出，安全生产形势依然严峻。1.事故总量居高不下。19952004年，全国各类事故死亡人数从1995年的10.3万人上升到2004年的13.7万人（见图1），年平均增长率约为3.1。近10年全国每年平均发生各类事故高达70多万起，死亡约12万人。图1 199
5、52004年全国各类事故死亡人数2.特大事故频繁发生。20012004年，全国共发生一次死亡10人以上特大事故526起，平均每年发生132起，不到3天一起；其中一次死亡30人以上特别重大事故平均每年发生14起，不到1个月一起。特别是2004年第三季度以来相继发生了三起死亡百人以上的特别重大煤矿瓦斯事故，损失惨重，造成了严重的社会影响。3.职业危害严重。截至2002年，全国累计检出尘肺病患者58万余例，每年新发尘肺病超过1万例，累计因尘肺病死亡近14万人，病死率22，尘肺病现有患者44万余人；全国有50多万个厂矿存在不同程度的职业危害，实际接触粉尘、毒物和噪声等职业危害的职工高达2500万人以上
6、。4.重点行业和领域安全生产问题突出。19952004年，煤矿、非煤矿山、危险化学品和烟花爆竹、建筑、火灾、道路交通、水上交通、铁路交通、农业机械等重点行业和领域近十年的事故死亡人数见图2。图2 19952004年重点行业和领域事故死亡人数煤矿：在工矿商贸企业事故中，煤矿事故死亡人数最多，特大事故突出。20012004年煤矿事故死亡人数平均每年为6282人，约占工矿商贸企业各类事故死亡人数的41以上；特别是一次死亡10人以上的特大事故多发，平均每年发生50起，约占工矿商贸企业特大事故总起数的78；平均每年发生一次死亡30人以上特别重大事故约8起，占工矿商贸企业特别重大事故总起数的80左右。非煤
7、矿山：近年来，非煤矿山事故死亡人数呈上升趋势，由2001年的1932人增加到2004年的2699人，年平均增长率约为12。危险化学品：危险化学品事故多发，社会影响大，后果严重。20012004年平均每年发生危险化学品事故493起，死亡727人。烟花爆竹：20012004年平均每年发生烟花爆竹事故162起，死亡324人。特种设备：20012004年平均每年发生特种设备严重以上事故311起，死亡292人。建筑：建筑业事故死亡人数呈上升趋势，从2001年的1160人上升到2004年的2789人，年平均增长率约为34。火灾（不包括森林、草原火灾）：火灾事故死亡人数呈上升趋势。20012004年平均每年
8、发生火灾事故24.5万起，死亡约2400人，死亡人数年平均增长率约为3.1。道路交通：道路交通事故总量大，死亡人数多。20012004年平均每年发生道路交通事故约68万起，占各类事故总起数的70；死亡人数高达10万人以上，占各类事故总死亡人数的78%。水上交通：水上交通特大事故时有发生，损失巨大。20012003年，全国共发生水上交通事故2013起，死亡1451人，沉船1017艘，直接经济损失约7亿元。铁路交通：铁路交通事故（含铁路路外事故）起数多，死亡人数总量大。20012004年平均每年发生事故约1.2万起，死亡约8300人。民航飞行：民航运输总周转量巨大。19942003年我国民航运输飞
9、行重大事故率为0.62次/百万飞行小时，与航空发达国家的水平还有差距（美国同期为0.169次/百万飞行小时）。农业机械：20012004年农业机械事故平均每年死亡约2349人。渔业船舶：20012004年，全国渔业生产性事故平均每年死亡392人，渔业船舶水上交通事故平均每年死亡684人，合计平均每年死亡人数约为1040人。5.与国外相比差距大。2003年我国工矿商贸企业10万人死亡率为10.6，是经济发达国家的2.6倍。2004年我国煤炭生产百万吨死亡率约为3.1，高于世界先进采煤国家，是美国的近75倍，南非的19倍，波兰的12倍，俄罗斯和印度的7.5倍。2003年道路交通事故死亡10.5万人
10、，万车死亡率为10.8，分别是英国的30倍和7.2倍，日本的14.6倍和10倍，美国的2.5倍和6.1倍。进入上世纪90年代中期以来，工业化发达国家工业生产中已经很少发生一次死亡3人以上的事故，粉尘、毒物、噪声等职业危害因素已得到有效控制，目前更加关注的是缓解工作压力、改善工作条件、实现体面劳动等。而近年来我国重特大事故频繁发生，涉及面广，事故起数和死亡人数多，损失惨重；职业危害严重，无论从接触职业危害人数、职业病患者累积数量、死亡数量和新发病人数量，都是比较严重的国家之一。（二）制约经济社会发展各类伤亡事故和职业危害对人民群众生命安全和健康构成严重威胁。20012004年，各类伤亡事故造成每
11、年死亡13万人以上，受伤70万人以上。目前，接触毒物、粉尘和噪声等职业危害的人员高达2500万人以上。这不仅影响了职工的生命安全与健康，也影响了家庭幸福、社会和谐，与以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观不相适应。各类事故和职业危害造成了巨大经济损失。我国近年来每年因各类事故造成的经济损失均在2500亿元以上，约占国内生产总值（GDP）的2。职业危害每年造成的直接经济损失达180多亿元。各类伤亡事故和职业危害影响社会安定和谐。每年因伤亡事故引发涉及职业安全健康和工伤保险的劳动争议案件日益增多，容易激化社会矛盾，影响到社会安定与和谐发展。各类伤亡事故和职业危害影响我国的国际形象。严峻的安全生产
12、状况、频发的特别重大事故已引起了国际社会的广泛关注，对我国的国际形象造成了影响。（三）主要原因造成安全生产形势严峻的原因，除经济的快速发展、改革的不断深化、职工队伍的变化、历史遗留问题的凸现以及体制机制等原因外，还有以下几个方面：1.对安全生产重视不够。一些地方政府和企业对安全生产在实施可持续发展战略中的重要地位缺乏足够的认识，存在重经济、轻安全的倾向，安全生产未能真正纳入地方经济社会发展规划和企业总体发展战略；“安全第一、预防为主”的方针还没有落到实处，安全生产还没有成为绝大多数企业的自觉行动。2.安全生产基础薄弱。经济快速增长的同时，落后的经济增长方式没有改变，长期投入不足，导致在安全生产
13、方面累积欠账严重。我国的生产经营单位尤其是一些老工业企业和中小企业，生产工艺技术落后，设备老化陈旧，安全生产管理水平低。重大危险源分类、分布不清，尚未建立起重大事故预防控制体系；对人民群众生命财产安全构成严重威胁的重大事故隐患未得到有效治理。3.行业安全管理弱化，企业安全管理滑坡。随着经济体制改革和政府机构的变化，原有行业主管部门撤销，行业安全管理职能弱化，监管不到位。企业主体责任不落实。企业为了追求经济利益的最大化，往往忽视安全生产，减少安全生产方面的投入，甚至冒着伤亡事故和职业危害的风险强行生产。4.监管手段落后，执法力度不够。全国目前还有7%的地市、18%的县尚未设立安全生产监管机构。已
14、成立安全生产监管机构的省市，也存在机构不健全、监管力量不足、监管手段落后问题。安全生产监管权威性不够，惩处不力，难以形成合力。与安全生产法相配套的法律法规以及相关的技术标准体系不完善，制修订工作滞后。5.科技支撑力量不足。公益性、前瞻性、基础性、共性、关键性技术等安全生产科学技术研究，从人才、基础设施到资金支持严重缺位。国家对安全生产科技研究的投入严重不足。安全生产科研力量趋于分散，现有安全生产科技支撑能力，不能满足安全生产工作需求。现有的安全生产科技成果还没有得到充分的推广和应用。（四）面临的形势与挑战“十一五”期间，是我国经济和社会发展的重要时期，安全生产工作将面临新的形势与挑战。1.经济
15、快速增长，增长方式落后，与生产力水平不均衡的矛盾将依然突出。在矿山、建筑、化工及危险化学品和烟花爆竹等重点行业和领域，安全保障水平低的企业还将在一定时期内存在，安全生产基础薄弱的状况短时期内难以根本改变。2.经济的快速发展将进一步加剧煤、电、油等能源供应紧张的局面，如果国家和企业的安全投入不足，煤炭等基础产业超能力、超负荷生产的问题将日益突出，安全生产面临新的考验。3.我国目前正处于城镇化加速发展阶段，农村剩余劳动力转移加快，从业人员结构变化和人员流动性加大，安全意识和技能不能满足安全生产工作的需要，安全管理难度进一步加大。4.随着经济社会的发展，人民群众的生活、文化水平日益提高，更加重视自身的安全与健康。落实以人为本的科学发展观和构建和谐社会对安全生产工作提出了新的、更高的要求。5.国际职业安全健康标准一体化的发展趋势对我国企业安全生产条件和职业安全健康标准提出了更高的要求，安全生产工作面临新的挑战。目前我国在经济快速发展的同时也正处于事故易发期。“十一五”期间，安全生产工作既要解决历史遗留问题，又要防止可能出现新的安全生产问题，面对严峻的安全生产形势，要充分认识安全生产的长期
