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1、（合同知识）财政部合同范本附件： PPP项目合同指南 （试行）编制说明 本 指 南 所 称 的 政 府 和 社 会 资 本 合 作 （ Public-Private Partnership，以 下简称 PPP）项目合 同是指政府 方(政府或 政府授权机构) 与社会资 本方（ 社会资本或 项目公司 ）依法 就 PPP 项目合作所订立的合同。在 PPP 项目中，除项目合同外，项目公司的股东之间， 项目公司与项 目的融资 方、承包商 、专业运营 商、原料供应商、 产品或服务购 买方、保险公 司等其他参 与方之间 ，还会围绕 PPP 项目合作订立一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，共同构成
2、PPP 项目的合同体系。PPP 项目合同是整个合同体系 的基础和核心 ，政府方 与社会资本 方的权利义 务关系以及 PPP 项目的交易结构、风险分配机制等均通过 PPP 项目合同确定，并以 此作为各方主 张权利、履行 义务的依据 和项目全生 命周期顺利实施的保障。 PPP 从行为性 质上属于政府向 社会资本 采购公共服务 的民事法律行为， 构成民事主 体之间的民 事法律关系 。同时，政 府作为公共事务的管理者，在履行 PPP 项目的规划、管理、监督等行政职能时，与社会资本之间构成行政法律关系。因此，我国 PPP 项目合同相关 法律关系的 确立和调整 依据，主要 是现行的民 商法、行政 法 、
3、经济 法 和 社 会法 ， 包 括 民 法 通 则 、 合 同法 、预算法 、政府采购 法、公司 法、担 保法、 保险法、 行政许可法 、行政处 罚法、 行政复议法 、民事诉讼 法、仲裁 法、行政 诉讼法、 会计 法、土地管理法、建筑法、环境保护法等。 1 根据 上述法律规定 以及国务 院关于加强地 方政府性债务 管理的意见（ 国发201443 号） 、国务院关 于深化预算管 理制度改革的决定 （国发 201445 号）、国 务院关于创新 重点领域投融资机制 鼓励社会投资 的指导意见 （国发201460 号）、财 政 部 关于 推 广 运 用政 府 和 社会 资 本 合 作模 式 有 关问 题
4、 的 通知（财金 201476 号）、财 政部关于印发 政府和社 会资本合作模式 操作指 南的通知 （ 财金2014113 号 ）有关要 求,结 合国内外 PPP 实践，编制本指南，以帮助 PPP 项目各参与方全面系统地认识 PPP 项目合同，指导合同的订立和履行。 本指南共 4 章、29 节，全面系统介绍 PPP 项目合同体系，说明各主要参与方在 PPP 项目中的角色及订立相关合同的目的，阐述 PPP 项目合同的主要内容和核心条款，具体分析合同条款中的风险分配原 则、基本内 容和权利义 务安排。同 时，从付费 机制和行业领域两个方面，详细剖析不同类型 PPP 项目合同中的核心要素和特定条款。
5、 PPP 项目兼具 长期性、复杂 性与多样性 ，项目所处地 域、行业、市场环 境等情况的 不同，各参 与方合作意 愿、风险偏 好、谈判能力等方 面的差异， 最终表现为 合同内容上 的千差万别 。本指南仅对 PPP 项目合同通常所包含的具有共性的条款和机制作原则性介绍，并不能适用所有 PPP 项目的特点和个性需求。实践中，PPP 项目各参与 方应当结合项 目客观需要和 谈判结果，充 分借助专业力量，因地制宜地订立 PPP 项目合同。 2 鉴于我国 PPP 工作尚处于起步阶段，法律制度、机构能力和实践经验等 方面均有待 进一步加强和 丰富，今 后财政部将 及时对本指南进行修订和完善。 3 第一章
6、总 则 目 录 1 第一节 PPP 项目主要参与方 第二节 PPP 项目合同体系 第二章 PPP 项目合同的 主要内容 第一节 PPP 项目合同概述 第二节 引言、定义和解释 第三节 项目的范围和期限 第四节 前提条件 第五节 项目的融资 第六节 项目用地 第七节 项目的建设 第八节 项目的运营 第九节 项目的维护 第十节 股权变更限制 第十一节 付费机制 第十二节 履约担保 第十三节 政府承诺 第十四节 保 险 第十五节 守法义务及法律变更 第十六节 不可抗力 第十七节 政府方的监督和介入 第十八节 违约、提前终止及终止后处理机制 第十九节 项目的移交 第二十节 适用法律及争议解决 1 5
7、12 12 16 18 21 26 28 33 38 46 49 54 57 61 64 68 71 75 81 88 93 4 第二十一节 合同附件 第三章 不同付费机制下的核心要素 第一节 政府付费 第二节 使用者付费 第三节 可行性缺口补助 第四章 不同行业下的特定条款 第一节 公共交通项目 第二节 公用设施项目 第三节 社会公共服务项目 97 102 102 112 117 119 119 125 133 5 第一章 总 则 PPP第一节 PPP 项目 主要参与方 项目的参 与方通常包括 政府、社会资 本方、融资 方、承包商和分包 商、原料供 应商、专业 运营商、保 险公司以及专 业机
8、构等。 一、 政府 根据 PPP 项目运作方式和社会资本参与程度的不同，政府在PPP 项目中所承担的具体职责也不同。总体来讲，在 PPP 项目中,政府需要同时扮演以下两种角色： 作为 公共事务的管 理者，政 府负有向公众 提供优质且价格 合理的 公共产 品和 服务 的义 务， 承担 PPP 项目 的规 划、采 购、 管理、监督等 行政管理职能 ，并在行使上 述行政管理 职能时形成 与项目公司（或社会资本）之间的行政法律关系； 作为 公共产品或服 务的购买者（ 或者购买者的 代理人）， 政府基于 PPP 项目合同形成与项目公司（或社会资本）之间的平等民事主体关系，按照 PPP 项目合同的约定行使
9、权利、履行义务。 为便 于区分政府的 不同角色， 本指南中，政 府或政府授权 机构作为 PPP 项目合同的一方签约主体时，称为政府方。 二、 社会资本方 本指南所称社会资本方是指与政府方签署 PPP 项目合同的社会资本或项 目公司。本 指南所称的 社会资本是 指依法设立且 有效存续的具有 法人资格的企 业，包括民营 企业、国有 企业、外国 企业和外商投 资企业。但 本级人民政 府下属的政府 融资平台公 司及1 其控股的其 他国有企业（ 上市公司除外 ）不得作为 社会资本方 参与本级政府辖区内的 PPP 项目。社会资本是 PPP 项目的实际投资人。但在 PPP 实践中，社会资本通常不会直接作为
10、PPP 项目的实施主体，而会专门针对该项目成立项目公司，作为 PPP 项目合同及项目其他相关合同的签约主体，负责项目具体实施。 项目 公司是依法 设立的自主运 营、自负盈亏 的具有独立法 人资格的经营 实体。项目 公司可以由 社会资本（可 以是一家企 业，也可以是多 家企业组成 的联合体）出 资设立，也 可以由政府和 社会资本共同 出资设立。 但政府在项 目公司中的持 股比例应 当低于50%、且不具有实际控制力及管理权。 三、 融资方 PPP 项 目的融资方通 常有商业银行、出 口信贷机构、多 边金融机 构 （ 如世 界 银 行 、亚 洲 开 发银 行 等 ） 以及 非 银 行金 融 机 构（
11、如信托公 司）等。根 据项目规模 和融资需求的 不同，融 资方可以是一两家 金融机构， 也可以是由 多家银行或 机构组成的 银团，具体的债权融资方式除贷款外，也包括债券、资产证券化等。 四、 承包商和分包商 在 PPP 项目中，承包商和分包商的选择是影响工程技术成败的关键因素 ，其技术水 平、资历、 信誉以及财务 能力在很大 程度上会影响贷 款人对项目的 商业评估和风 险判断，是 项目能否获 得贷款的一个重要因素。 2 承 包 商 主要 负 责 项 目 的 建设 ， 通 常 与项 目 公 司 签订 固 定 价格、固定工 期的工程总 承包合同。 一般而言，承 包商要承担 工期延误、工程质量不合格
12、和成本超支等风险。 对 于 规 模较 大 的 项 目 ，承 包 商 可 能会 与 分 包 商签 订 分 包 合同，把部分 工作分包给专 业分包商。根 据具体项目 的不同情况 ，分包商从事 的具体工作可 能包括设计、 部分非 主体工程的 施工，提供技术服 务以及供应工 程所需的货物 、材料、设 备等。承包 商负责管理和协调分包商的工作。 五、 专业运营商（部分项目适用） 根据不同 PPP 项目运作方式的特点，项目公司有时会将项目部分的运营 和维护事务交 给专业运 营商负责。 但根据项目性 质、风险分配以 及运营商资 质能力等不 同，专业运 营商在不同项 目中所承担的工 作范围和风险 也会不同。例
13、 如，在一些 采用政 府付费机制的项目 中，项目公 司不承担需 求风险或仅承 担有限需 求风险的，可能会 将大部分的 运营事务交由 专业运营商 负责；而 在一些采用使用者 付费机制的项 目中，由 于存在较大 需求风险， 项目公司可能仅仅 会将部分非 核心的日常 运营管理事务 交由专业运 营商负责。 六、 原料供应商（部分项目适用） 在一些 PPP 项目中，原料的及时、充足、稳定供应对于项目的平稳运营 至关重要， 因此原料供 应商也是这 类项目的重 要参与方之一。例 如在燃煤电 厂项目中， 为了保证煤 炭的稳定供 应，项目公司通常会与煤炭供应商签订长期供应协议。 3 七、 产品或服务购买方（部分
14、项目适用） 在包含运营内容的 PPP 项目中，项目公司通常通过项目建成后的运营收 入来回收成 本并获取利 润。为了降 低市场风险， 在项目谈判阶段 ，项目公司 以及融资方 通常都会要 求确定项目 产品或服务的购买 方，并由购买 方与项目公司 签订长期购 销合同 以保证项目未来的稳定收益。 八、 保险公司 由于 PPP 项目通常资金规模大、生命周期长，在项目建设和运营期间面 临着诸多难 以预料的各 类风险，因 此项目公司以 及项目的承包商 、分包商、 供应商、运营 商等通常 均会就其面 临的各类风险向保 险公司进行 投保，以进 一步分散和转 移风险。同 时，由于项目风险一旦发 生就有可能造成严重 的经济损失，因此 PPP项目对保险公司的资信有较高要求。 九、 其他参与方 除上述参与方之外，开展 PPP 项目还必须充分借助投资、法律、技术、财务、保险代理等方面的专业技术力量，因此 PPP 项目的参与方通常还可能会包括上述领域的专业机构。 4 第二节 PPP 项 目合同体系 在
