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1、低碳成本效益论文：低碳城市规划建设：成本效益分析【摘要】城市是我国二氧化碳排放源头集中区域，城市规划建设是实现控制碳排放的关键政策领域。控制城市化过程中的碳排放,需要采取低碳城市发展模式。在当前我国各地政府都要建设低碳城市之际，对低碳城市规划和建设进行成本效益分析十分必要。城市政策手段必然有其成本，而政策手段带来的效益也需要有科学客观的分析，才能在制定政策及建设项目时提高社会整体资源效率，达到优化社会经济资源的目的。本文提出有必要建立一套低碳城市成本效益理论和方法，评估低碳城市规划建设政策和投资决定。【关键词】气候变化；低碳城市；成本效益分析；碳排放1引言根据中国城市化战略的低碳之路报告1，全
2、国地级以上城市的碳排放量占全国总量的54.84%，城市是我国二氧化碳排放源头集中区域，是实现控制碳排放的关键。在城市低碳发展方面，一般都需要考虑4个对城市节能减排有较大影响的碳排放源头:城市建筑、城市交通、城市居民消费和城市产业结构2。要控制城市化过程中以上源头的碳排放量,需要采取政策去推动以低能耗、低污染、低排放和高效能、高效率、高效益为基础的低碳城市发展模式。低碳城市规划建设政策强调控制减低二氧化碳排放量，透过空间规划和土地开发建设手段，应用碳审计方法，明确不同城市规划管理方式对排放目标的效应，并制定低碳经济愿景和指标3。本文指出政府在城市发展领域中，有关推动低碳城市的政策和行动无论是单项
3、手段还是组合方式，都有其相对的社会经济及环境成本和效益。因此，有必要为低碳城市规划建设政策或项目进行成本效益分析，建立相关理论和分析模型，以科学客观的角度去作出政策和项目投资决定。2成本效益分析基本概念2.1基本概念成本效益分析方法（Cost Benefit Analysis-CBA）在基础设施和环境规划等领域已有不少应用经验，一直是环境规划和评估环境建设项目可行性中的重要决策工具。成本效益分析的基本概念是：由环境破坏和污染引起的影响可以用经济损失来评估，可以以市场价格直接计算，或以不同的经济计量方法来测度。同时，为了避免环境破坏和损失，社会可以采用各种手段和措施去减少损失。不同手段有不同成本
4、，因而产生不同效益。成本可以包括时间、人手、交易、资金和资产投入的各类成本，都可以统一以经济价格为度量单位。成本也是针对不同主体而异的，效益包括不同主体如社会、群体、个人效益，也可以以经济价格为度量单位。以成本效益计量方法为分析工具，每一个政策或者项目不同方案的成本效益都可以系统地分析比较，得到一个清晰和有科学立据支持的决定。成本效益分析的主要理论基础是：以经济学的价值理论来评估政策、规划方案、建设投资决定的成本和效益，除了私人成本和利益外，同时也有外在成本（和效益）内在化，从而提供了比较客观的政策评估工具和方法。2.2从外部性到成本效益分析的经济理论成本效益分析方法的主要理论是要解决外部性（
5、externality）的问题。外部性的经济成因及内涵在经济学中已有大量研究和表述，包括早期西奇威克(Sidgwick)4及马歇尔(Marshall)5的研究。外部性研究也是早期福利经济学重要的核心研究课题。庇古(Pigou)6学说最为经典，他把外部性如工业污染问题以经济学成本来表述，提出以对污染者实施税收来补偿受损失者（有名的“庇古税”）。福利经济学中外部性问题研究了私人成本和社会成本，社会成本和私人成本的差距便是外部性的成本价值。相反而言，社会效益和私人效益的差距也是外部性的效益价值。从经济学而言，成本或效益价值表现了不同经济主体（如生产者、消费者、政府、群体、个人等）的“偏爱”（pref
6、erence），从而也表现在经济主体的“愿意支付”（Willingness to Pay-WTP）价格。成本效益分析的基本理论就是要把“偏爱”通过市场经济计量，把“愿意支付”成本反映在评估政策或项目过程中。近代成本效益分析理论再进一步由希克斯(Hicks)及嘉多(Kaldor)等人深化7-9。他们有名的“嘉多-希克斯补偿验证标准”（Kaldor-HicksCompensation Test）指出:如果由于某些行动而导致的效益可以“假定”能够转移而对受损者作出补偿（Benefit Transfer），而在补偿后有净余收益的话，该行动的效益便比成本高。这个验证标准成为后来传统成本效益分析理论的主要
7、骨干。在嘉多希克斯之前，柏拉图（Pareto）也已指出：一个经济体系要达到资源分配最优，有关行动必需可以达到使一部分人的福利水平提高，而其他任何人的福利水平不会因此受损。这就是有名的“柏拉图最优（”Pareto Optimality）。柏拉图、希克斯和嘉多都以福利经济理论来支撑一分析政策可行性的表面证供（prima facie）原则：效益(社会总福利提升）一定要高于成本（社会总损失）。近年比较有代表性的研究是皮尔斯(Pearce)10对成本效益分析理论基础的描述，包括3个演绎：(1)效益是指使人类福利增加，而成本是指使人类福利减少；(2)对于某一项政策或某一项目而言，从成本效益角度来评估，其“
8、社会效益”必然要比其“社会成本”高；(3)“社会”一般指所有大众（小众的和）。成本效益分析对象的地理边界可以是国家，也可以是比国家更宽的范围。皮尔斯指出，在评估政策或项目时，使用成本效益分析要考虑3方面合成计量原则：一是要把不同社会阶层团体、国家的成本和效益合成总量计算；二是在评估成本效益时，可以考虑把社会弱势群体的成本和效益以不同权重修正再合成计算；三是要在某一段时间内把成本效益合成计算，最常用的方法是计算其净现值。2.3国际上成本效益分析政策研究应用近年国际上对使用成本效益概念分析评估发展政策和投资项目日渐重视。经济合作与发展组织（OECD），多年来致力于以合理的手段推动经济发展。1968
9、年首先出版了由烈图和梅丽(Little and Mirlees)共同编写的工业项目分析手册，后来于1974年改编为成本利益分析理论中的经典发展中国家项目审核及规划手册11。其后，联合国工业发展组织（United NationsIndustrialDevelopmentOrganization）发表了以成本效益为主要方法的项目评估手册12。世界银行也在1975年出版了有关成本效益分析方法的应用13。近年，国际关注全球气候变化的问题，成本效益概念也被应用到研究全球及不同国家地区未来碳排放情景等宏观分析。世界各国的研究者自1990年代起进行了大量宏观模拟全球或地区碳排放情景研究，采用及建立了大量不同
10、理论基础的评价及预测模型及方法14-15。成本利益分析是这类宏观碳排放研究的主要内容。联合国IPCC于1996年发表的第三工作组报告，介绍如何用成本效益分析方法评价减排方案。其基本结论包括：（1）成本效益分析有其长处及短处，但它是目前决策者比较熟悉的方法；(2）成本效益分析适用问题包括：多少温室气体需要减排、用什么方法进行减排及谁应该减排。但报告也指出成本效益分析在面对宏观远景的时间跨度分析有其不确定性16。IPCC提出研究减排的成本效益分析方法可以包括3方面：估计边际成本、估计边际效益及计算增量成本。另一方面，世界银行和亚洲开发银行在对中国控制温室气体排放措施方面也采用了成本效益方法，即传统
11、成本效益分析框架。其中最受注意的是：有关研究深入地量化空气污染物排放对人体的影响及以经济值（劳动力价值）去代表人的生命和健康作为成本分析的数据，再应用到政策的成本效益评估。从上述宏观碳排放对社会和经济影响的研究可以看出，不同的碳排放控制措施及手段都可以使用成本效益分析方法，为政府在政策制定过程中提供科学的依据，并显现出政策效果。3低碳城市考虑成本效益分析的必要性虽然低碳城市规划建设日益受到重视，然而，把成本效益概念引入研究低碳城市发展政策或针对低碳城市建设项目分析还比较缺少。由于全球气候变化及碳排放是外部性的经济现象，不容易在日常项目或经济行为中确定其成本（包括社会成本、私人成本及两者差距），
12、同样，也不容易分析有关控制碳排放量的效益。当前应用成本效益分析去了解低碳城市规划建设的政策手段或低碳发展项目的确定投入成效都不足够。低碳城市规划建设应用成本分析的必要性可归纳为5个主要方面：（1）有关推动低碳城市的政策和行动都有其相对的社会成本和效益。成本效益分析方法是提供客观及有科学性的分析工具，把有关成本和效益以量化的经济价值作出比较，作为决策依据。（2）社会要付出的低碳城市建设整体成本受到政府有关方面政策措施和规范的直接影响。低碳城市规划建设的法定规范、减排指标或具体激励工作也直接影响了减排的社会整体及个别项目的经济利益水平。从经济学角度而言，政府必需要考虑：如何制定低碳城市政策体系去达
13、到社会资源整体的最大化？（3）碳排放产生的负面影响是外部性问题。当经济个体的经济决策（例如控制在生产中排出二氧化碳的上限量）以非市场价格手段而直接影响其他经济个体的生产或成本函数（例如减排科技设备的投资），成本效益分析方法能把有关的隐藏成本量度及表面化，最后可以把外部化效应内部化。（4）成本效益分析法会协助决策者了解在社会里不同主体将因为低碳城市建设而面对他们各自的成本效益决策准则和考虑。成本利益分析方法具备了分析以上问题的科学性框架。（5）成本效益分析的最主要贡献是它的明显性（explicitly）。也就是它的分析理念是建立在把不同成本和效益都披露的原则上，及以共同的计量单位（经济价格）为披
14、露和比较基础。作为政策分析工具它有较高的透明度。4低碳城市成本效益考虑的特殊性低碳城市成本效益分析一般模型是以新古典经济学理论为骨干，通过边际性（marginality）和外部性(externality)两个基本原理，对成本与效益作出分析。然而，面对控制气候变化和碳排放的问题，有关方面的成本效益考虑有特殊性。4.1碳排放控制的成本效益碳排放控制的成本分析在1970年代中期起已有研究17，但一直到1990年代初期才开始有大量研究工作展开。其中艾高(dArge)和曼讷(Mann)等人有意图模拟全球和区域18，而寅关(Ingram)针对本国经济部门如英国制造业进行碳排放分析19。近期诺侯斯(Nord
15、hause)最先开始研究碳排放对经济成本影响20-22。有关早期成本研究重点演变历程已有文献详细表述23,本文不再复述。笔者这里选出两个重要论点，及其对低碳城市成本效益分析的重要启示总结概述。一是有关补偿的问题。在传统的经济成本效益分析理论中，成本和效益的平衡点是建立在”假设”政策行动导致的社会效益可以由社会付出成本去补偿，也就是著名的“嘉多-希克斯补偿验证标准”。但事实上在控制碳排放量的政策行动上，并不能够把有关效益保证通过成本来补偿。最主要的原因是受损者无处不在。二氧化碳排放是全球现象，而排放出来的二氧化碳不会停留在某一时空，它是通过时间而累计在大气层中，会对所有地球上的生态都有影响。某单
16、一的项目和行动产生的损失不一定可以通过特设的成本对可确定的对象支付补偿。这也是为什么在京都议定书中提倡清洁发展机制（Clean DevelopmentMechanism-CDM）引入碳排放指标交易的原因。通过碳排放指标交易，可以用市场机制去进行成本利益间有效的平衡，达到在经济成本层面有效地对碳排放成本定下价格。二是成本效益分析理论和可持续发展的关系。基本的经济成本效益分析和早期的碳排放研究都致力于通过成本和效益计量去寻找平衡，达到社会控制排放量的经济最优水平。但面对全球气候变化，此概念必需要放在更宏观的框架下修正：即生态系统可能会因为全球气候变化持续越过某一临界线，而产生不可倒转的情景，因为碳排放量不断增加而产生的影响不可能因为减碳而恢复到以前的状态，事后行动通过成本支付而达到完全复修是不可能的。同时，由于气候变化带来对自然生态内某类
