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1、 推进我省农村村民自治发展调研报告河北政法职业学院院长 王春良中国有句古话：“当官不为民作主，不如回家卖红薯”，它反映了人们对政治制度的传统价值追求。长期的历史实践证明，依靠“当官为民作主”并不能使人民的权益获得稳定的、全面的、根本的保障。为了使人民获得解放，掌握自己的命运，中国共产党自成立以来领导中国人民开展了坚持不懈的革命斗争。新中国成立前，黄炎培先生向毛泽东同志提出了“历史周期律”的问题，毛泽东同志回答：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。”新中国成立后，人民实现了当家作主，人民代表大会成为人
2、民行使国家权力的机关。随着经济社会的发展，中国共产党领导人民逐步发展社会主义民主政治，构建社会主义法治国家，积极推动和保障人民享有更加实在、更加充分的民主权利，培育人民群众的民主素养。根据社会主义初级阶段的实际，在广大农村改革行政领导体制，探索并建立了村民民主自治制度。村民自治是中国农村政治现代化的核心，也是社会主义新农村建设的重要制度保障。从20世纪80年代初至今，村民自治取得了重大发展，为建设和发展中国特色社会主义事业做出了重要贡献。同时，在村民自治中也出现了一些影响和阻碍民主进程的不和谐因素，损害了村民权益，影响了社会稳定。在全面建设小康社会新的历史阶段，面对复杂的经济发展形势，只有进一
3、步推进村民自治发展，才能为解决好“三农”问题、建设社会主义新农村提供坚强保障和强大动力。为了认识和解决村民自治中存在的问题，本课题组在河北省农村进行了实地调查，在认真分析思考的基础上撰写了本报告，以期为推进我省村民自治发展献计出力。一、村民自治发展历程 我国对村民自治制度的探索经历了三个阶段。第一阶段是从1980年村民委员会产生到1988年村民委员会组织法试行前的萌芽时期。人民公社体制解体后，农民自发选举产生了村民委员会，进行自我管理、自我教育和自我服务。这一创举迅速得到国家认可。1982年宪法确立了村民委员会的法律地位。由此，我国农村走上了一条在家庭承包制基础上组织农民、管理农村的新路。第二
4、个阶段是从1988年村民委员会组织法开始试行到1998年村民委员会组织法正式施行前的试验时期。从思想认识分歧较多到逐步统一，从示范探索到基本普及，以“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”为主要内容的制度框架逐步建立，村民自治形式多样、效果显著。第三阶段是从1998年村民委员会组织法正式施行后到目前的普及时期。从基本普及到全面展开，从推进“四个民主”到开展农村社区建设，制度体系初步确立，自治组织逐步健全，民主形式更加多样，民主自治理念和程序得到推广，在改进农村社会治理状况，促进民主政治发展方面都发挥了重要作用。2007年，党的十七大报告首次把“基层群众自治制度”确立为我国社会主义政治的四项制
5、度之一和中国特色社会主义政治发展道路的重要内容，村民自治的地位得到重大提升。 村民自治：中国基层民主的发展进步，学习时报，2009年3月5日。我省高度重视农村村民自治制度建设，采取有力措施发展农村基层民主政治，使民主的观念深入人心，广大农民获得了看得见、摸得着的实惠，改善了农村治理状况，推进了社会主义民主政治建设。为了使宪法和村民委员会组织法得到有效贯彻，省委、省人大、省政府结合我省实际情况，积极推进村民自治发展，制定一系列的地方性法规和政策文件。主要有：河北省村民委员会组织条例（1990年）、河北省村委会换届选举试行办法（1993年）、河北省村集体财务管理条例（1996年）、河北省农村集体经
6、济审计规定（1997年）、河北省村级民主管理条例（1998年）、河北省村民委员会选举办法（1999年）、河北省实施中华人民共和国村民委员会组织法办法（1999年）、河北省村务公开条例（1999年）、河北省村民委员会选举办法（2002年）、中共河北省委关于进一步加强农村基层党组织建设的意见（2008年）等。在民主选举方面，截止目前，我省完成了八届村委会选举，选举逐步实现了从点到面、从指定到选举、从等额选举到差额选举、从间接选举到直接选举的转变，村民的参选热情高涨，平均参选率保持在80%左右，“海选”普遍推广，选举的自由度、公开性、竞争性有所增强，总体进展有序、效果良好。尤其是第八届村民委员会换届
7、选举成效显著，这次村“两委”换届选举工作组织有力、运行平稳、发展健康、进展顺利，收到了预期效果。截至2009年6月5日，全省49342个建制村中已完成村党组织换届的有49012个，占99.33%；完成村委会换届的有48768个，占98.84%。在民主决策方面，凡涉及村民利益的重要事项，由村民会议或村民代表会议讨论，按多数人的意见作出决定。鉴于我省农村村庄规模大小不一，在一些人数较多、居住分散的村庄，村民会议面临难组织、难召开、难议决的实际困难，通过设立村民代表会议，较好地解决了这个问题。在民主管理方面，依据国家法律法规和有关政策，结合本地实际情况，由全体村民讨论制定或修改村民自治章程或村规民约
8、。村民委员会和村民按照自治章程，实行自我管理、自我教育和自我服务。在民主监督方面，村民通过村务公开、民主评议村干部、村民委员会定期报告工作、对村干部进行离任审计等制度和形式，监督村民委员会工作情况和村干部行为。实行村民自治制度，为广大农民提供了了解、接触、实践民主的途径和制度保证，较好地解决了广大农民的参与治理问题和民主权利保障问题，农民经历着空前的政治意识转化和现代政治文化培养，培育了民主意识，塑造了越来越多的依法行使民主权利、依法参与村务管理、依法履行公民义务的合格现代公民，对更大范围、更高层次的民主政治建设产生了积极而现实的影响。二、我省村民自治实施中存在的问题我省村民自治制度实施以来，
9、取得了重大进展，对促进农村经济发展，保障农民当家作主的权利以及推动基层党组织建设发挥了积极作用。但是，推进村民自治是一项长期、艰巨、复杂的历史过程。在充分肯定成绩的同时，也必须清醒地看到，我省村民自治制度尚不完善，村民自治实施中仍然存在不少困难和问题，必须认真研究解决。从实地调查和有关报道中了解到的情况看，村民自治实施中存在的主要问题是：（一）民主决策和民主管理方面存在的问题村民自治的根本途径和形式是村民会议，村民通过村民会议行使当家作主的权利。村民委员会组织法规定，村民会议有权制定和修改村民自治章程、村规民约，涉及村民利益的重大事项必须提请村民会议讨论决定，方可办理。召开村民会议，应当有本村
10、十八周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。有十分之一以上的村民提议，应当召集村民会议。人数较多或者居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。河北省实施中华人民共和国村民委员会组织法办法规定，村民会议每年至少召开一次，有十分之一以上的村民书面提议，应当及时召开村民会议。人数较多或者居住分散的村，可以推选产生村民代表。村民代表会议由村民委员会负责召集。村民代表会议一般每季度召开一次，遇有特殊情况或者有三分之一以上的代表提议，可以临时召开。村民代表会议讨论决定村民会议授权的事项，必须由三
11、分之二以上的代表通过，且不得与村民会议的决议、决定相抵触。村民会议和村民代表会议决定的事项，任何组织和个人不得擅自改变，确需变更时，必须提请下次村民会议或者村民代表会议决定。目前，一些乡村的村民会议或村民代表会议召开不规范，缺乏权威性，在一些涉及农民利益的重大问题上，村党支部或村委会擅自作主的现象时有发生；交给农民讨论决策的事项多是一些需要他们出钱出力办理的事情，而在决定村干部工资补贴、集体收益分配、新农村建设资金项目等重大问题时，忽视农民参与权、决策权的现象时有发生。如：本村以外的人员承包荒山荒地的应经村民代表会议同意，但很多承包都未经村民代表会议同意包了出去，按照法律规定，该类合同都应无效
12、，但在实际中通过法律途径收回却困难重重。这样一种情况的存在严重违背了村民自治制度的初衷，侵犯了广大农民群众当家作主的民主权利。而且，农村基层民主管理制度的可操作性不强，村民和村民代表难以有序、有效地参与到整个村务管理过程中来，形成了以村委会或村“两委”为中心的行政化管理模式，与民主法治的要求不相适应。（二）民主选举方面存在的问题 目前，在传统封建意识影响下，一些农村家族、宗族观念仍然比较浓厚，不同利益群体之间的差异性、排斥性又构成了农村中的派性因素。每一名候选人背后最坚强的后盾就是其家族，在农村的实际选举中，家族的胜率极高，虽然村民也明白选一个能力突出，办事公道的村委会主任对全村的发展有利，但
13、总觉得那是全村的利益，不如选知近人利益来得实在。另一方面，也碍于情面，不好意思不选本家族的人。在选举中，如果某位亲戚不选该候选人，两家往往会反目成仇。从而导致村整体利益的正义往往被家族、派性利益所取代，违背了选举工作的初衷。在选举中，宗族势力的影响表现为只选本姓氏、本家族的人员而排斥其他姓氏家族的人员；宗派主义的影响表现为只选举小集体中的人员，排斥其他人员。这两种行为都严重破坏民主选举，影响民主选举的成功。在个别宗族、派性矛盾比较明显的村，通过竞选村委会成员以维护本群体利益会引发派性对立，从而导致其他无派性利益的选民只能另选他人，最终造成没有得票超过半数的候选人而不得不另行选举，甚至出现几次选
14、举仍未达到法定票数的情况，加大了农村选举的经济投入和政治成本，也为选举后开展正常的村务工作埋下了矛盾隐患。近几年的村委选举中，出现了一些干扰、破坏选举的行为，比如贿选、伪造选票、聚众闹事、扰乱会场等。拉票贿选现象已趋普遍化，一些村就出现了候选人挨家挨户发放礼品、请客吃饭现象。村民委员会组织法第15条规定，以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，其当选无效。但是，在实
15、际操作中存在着各种困难，主要是拉票贿选的概念难以确定，对拉票贿选行为的处理有难度，一方面是取证困难，碍于乡亲情面，没人愿意站出来作证；另一方面是拉票贿选的人在村里一般都有一定势力，一旦真正处理势必引起一些不稳定事件，考虑到选举工作的整体，处理时往往畏首畏尾。破坏选举的行为往往引发群体性事件和越级上访。（三）民主监督方面存在的问题村民委员会组织法和我省村级民主管理条例对村委会工作的民主监督都做了规定，但在实际运行中效果不甚理想。一些乡村的村务公开内容不真、不实、不全，在财务方面尤为突出；村务公开工作中不同程度地存在着内容、时间、地点、程序不规范的问题，一些比较敏感的和群众关心的内容不公开或公开不
16、彻底，有的只笼统公开大的支出项目，而不公布具体的支出情况，群众看了还是不明白；有的村干部怕麻烦不想公开，怕监督不敢公开，甚至对村务公开有抵触情绪；有的群众认为村务公开与自己没有多大关系，不闻不问。有的村民理财小组、村务监督小组工作流于形式，不能充分发挥作用。村民委员会组织法规定，本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。罢免权是村民对村委会成员监督的重要保障，但是，由于村民委员会组织法对罢免的理由、程序等没有作出具体规定，五分之一以上有选举权的村民联名提出罢免案在实际中很难操作，导致难以实现对村干部的罢免。个别村刚完成换届选举，落选一派村民无任何正当理由或以无足轻重的原因，便对新上任的村委会成员提出罢免，给当事人工作带来不少压力；有的村启动罢免程序，罢免要求未被通过，村民反复联名，要求重新提出罢免，给乡村日常工作带来不少麻烦。（四）村干部队伍建设和村基层组织建设中存在的问题目前，村干部素质偏低、能力不强等问题在
