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1、水土保持监督管理实务水利部水土保持司 前 言水是生命之源，土是生存之本，水土资源是人类赖以生存和发展的基本条件，是不可替代的基础资源。我国水土流失十分严重，目前仍有水土流失面积356万平方公里，约占国土面积的37%，每年流失土壤45亿吨，损失耕地100万亩。与此同时，随着工业化、城镇化和经济全球化进程的加快，我国基础设施建设和资源大规模开发，不断造成大量人为水土流失。“十五”期间，全国规模以上生产建设项目造成水土流失面积5.5万平方公里，水土流失量达9.5亿吨，另有弃土弃渣总量92.1亿吨。使得水土资源可利用程度不断下降，加剧了人与自然的矛盾，直接影响到我国经济社会可持续的科学发展。可见，水土
2、流失已经成为我国的头号环境问题。新中国成立以来，党和国家十分重视水土保持工作，各级政府投入大量人力、财力和物力，积极开展水土流失防治工作。但是我国水土流失总体形势依然严峻。究其原因，首先是自然条件和历史因素的影响，但更为重要的原因是当前还未在全社会形成防治水土流失、合理利用水土资源的普遍认知，保护水土资源还没有成为全体社会成员的自觉行动。一方面，国家投入大量的财力物力治理山丘区广泛分布的水土流失；另一方面，大量的生产建设项目未完全按法律法规的要求防治水土流失防治，人为水土流失不断增加的趋势没有临到扭转。水利部近年专门组织了生产建设项目水土保持执法专项行动，对各类开发利用水土资源活动进行监督管理
3、，推动生产建设项目水土保持“三同时”制度的落实，收到较好的效果，对建设资源节约型和环境友好型社会，促进人与自然和谐具有十分重要的现实意义。加强水土保持监督管理是法律赋予水行政主管部门的重要职责，是有效遏止人为水土流失，保护生态环境的行政手段，也是水利贯彻落实科学发展观，建设生态文明、构建和谐社会的具体实践。为提高依法行政能力，规范水土保持监督管理工作，推动社会各界共同关注人为水土流失防治工作，水利部于今年启动了旨在提高各级水土保持监督管理机构监督管理能力、切实加强水土保持监督管理、促进全国水土保持工作再上新台阶的水土保持监督管理能力建设工作。水利部水土保持委托水利部水土保持监测中心组织编写了本
4、书。全书共分十一章，第一章、第五章、第六章第二节和第七章由水利部水土保持监测中心赵永军编写；第二章由水利部水土保持监测中心王海燕编写；第三章由水利部水土保持监测中心冯伟编写；第四章、第十一章由长江水利委员会张小林编写；第六章第一节和第八章由福建省水土保持监督站陈善沐编写；第九章由黄委会黄河上中游管理局张宇龙编写；第十章由陕西省水土保持局李文编写。全书由赵永军统稿，水利部水土保持司牛崇桓副司长、王瑞增副处长审定。限于时间和水平，书中难免存在疏漏和差错之处，敬请各位读者批评指正。 编 者 2009.10于北京第一章 水土保持监督管理概述第一节 水土保持监督管理概念公共行政是指政府处理公共事务、提供
5、公共服务的管理活动，是以行政机关为主的公共管理组织实施决策、组织、协调、控制等一系列管理活动的总和，包括政府对社会事务的管理、政府对自身的管理两个方面。公共行政的主体是以国家行政机关为主的公共管理组织，即除了国家行政机关外，还有依法成立的、具有一定行政权的独立行政机构和法定组织。国家行政机关即中央和地方各级人民政府。独立行政机构不属政府行政机关系列，但却是依法成立的、享有行政权力、承担专业性较强的、比较单一行政事务的公共管理机关。水土保持监督管理工作便是公共行政范畴的一项具体工作，必须坚持公共行政要求的法治原则、服务原则和效率原则。一、监督管理的概念1、监督的含义从字面意思理解，监督之“监”意
6、味着监视、察看、临下，甲骨文中的“监”是一睁目之人，利用皿中之水，照看自己的模样，所以又有“自监其容”之说；又指自上而下地察看，如说文中曰：“监，临下也”。监督之“督”，意味着督导、督促、纠正，还被延伸为约束、束缚、限制、牵制、制止、制约、制衡等意。从两字的关系看，督以监为基础和前提，监以督为结果和目的，两者不可分离，前者引申为了解权、观察权，后者发展为督促权、纠正权，从而构成了由观察纠正权为主要内容的监督权力结构。在文明社会里，监督成为人们有意识、有目的的社会活动，监督的目的被解释为提示督促、防止差错、纠正错误、治理国事和保持秩序。如周礼地官乡师称，通过监察，“遂治之”，汉郑玄注：“治，谓监
7、督其事”。后汉书荀或传中关于监督的记载更带有目的性：“古之遣将，上设监督之重，下设副二之任，所以尊严国命而鲜有过者也”。由于对监督问题的研究目前在我国处于初始阶段，学界和实务界对于监督的概念一直没有达成完全的一致，归纳起来主要有两类具有代表性的看法。一类认为监督指一主体被赋权对另一主体的活动进行正当性、合理性评价，并对不正当、不合理的行为加以纠正的活动，其监督主体包括国家机关、政党、企事业单位、社会团体、公民公众等，监督的对象则包括公共权力、企业团体和个人行为等。另一类则认为监督专指人们为了达到政治、经济、军事、司法方面的某种目的或目标，依靠一定的权力（利），通过内部分工约束或外部参与控制等途
8、径，针对公共权力的资源、主体权责、运作效能等开展的检查、审核、评议、督促活动。本书着重探讨第一类监督，是指水行政主管部门及其所属的水土保持监督管理机构对企业事业单位贯彻执行水土保持法律法规情况的监督。2、管理的含义所谓管理，就是管辖和治理的意思。主其事为管，治其事为理。管理就是通过计划、组织、领导和控制，协调以人为中心的组织资源与职能活动，以有效实现目标的社会活动。管理的目的是有效实现目标，所有的管理行为，都是为实现目标服务的；管理的本质是协调，管理的对象是是以人为中心的组织资源与职能活动；实现目标的手段或说管理的职能是计划、组织、领导和控制。其中，计划工作表现为确立目标和明确达到目标的必要步
9、骤之过程，即解决两个基本问题：第一是干什么，第二是怎么干。组织工作是为了有效地实现计划所确定的目标而在组织中进行部门划分、权利分配和工作协调的过程。领导工作就是管理者利用职权和威信施展影响，指导和激励各类人员努力去实现目标的过程。控制工作包括确立控制目标、衡量实际业绩、进行差异分析、采取纠偏措施等。水土保持管理是指以国家行政机关为主的公共管理组织，通过计划、组织、领导和控制等各种手段，做好各项水土保持工作的活动。水土保持监督是水土保持管理的一项具体工作内容，是水土保持管理的一种控制手段。3、监督管理的概念监督管理就是以国家行政机关为主的公共管理组织为实现行政目的，依据法律、法规或政府委托，代表
10、国家对其职责管理范围内的活动进行监督、检查、控制、指导的活动，主要指行使行政许可、行政管理、行政执法和检查监督等职责任务的活动。监督管理属于社会上层建筑范畴，是依法行政的一种表现形式，其经费支出主要来自同级财政、行政性收费或通过行使政府职能而获得的垄断性、资源性收入。水土保持监督管理，是县级以上人民政府水行政主管部门及其所属的水土保持监督管理机构，根据法律、法规、规章及规范性文件或政府授权，对所辖区域内各类生产建设行为的水土流失防治以及影响水土流失防治效果的各项活动进行监督检查及处理的各项活动的总称，包括实施水土保持行政许可、监督检查、行政处理、行政处罚等活动，是行政管理的具体体现。首先，水土
11、保持监督管理属行政管理，是公共行政的有机组成部分，需使用国家的行政权力来维护基本建设领域的水土保持工作要求，以保护生态环境和公众的利益，制裁违法行为。其次，水土保持监督管理含有行政执法的意思，各级水行政主管部门及其监督管理机构代国家行使行政管理权，同时具有行政机关所享有的行政执法权，可以依法管理，对违法行为进行行政处罚。最后，监督管理属于法定职权，各级水行政主管部门及其监督管理机构的监督管理职权不是任意扩大的，其权力应是法律和国务院赋予的，不能超过法律和国务院所规定的职权违法行事。二、监督管理的特征水土保持监督管理除具有普遍意义监督管理的基本特征外，还具有以下特征。1、目的公益性水土保持监督管
12、理的对象是公民、法人和其他组织违反水土保持法、水土保持法实施条例以及其他相关法律法规，造成水土流失且未采取相应防治措施，损害公共利益的行为。水土保持监督管理既是一项社会公益性事业，也是一项综合性很强的基础性工作；既涉及到公共环境的保护，又涉及崩塌、滑坡、泥石流等公共危害的消除。通过督促相关责任人落实水土流失防治义务，而保护国家和人民的生命、财产和环境的安全。做好水土保持监督管理工作不仅需要政府的高度重视，而且需要有关部门的大力支持和协调配合。2、主体特定性水土保持监督管理权是一项专有权力，只能由县级以上人民政府水行政主管部门及其所属的监督管理机构来行使，其他任何国家机关、人民团体和个人都无权行
13、使。同时，水行政主管部门及其所属的监督管理机构依法行使监督管理权，独立地对水土保持违法事件作出处理决定，不应受到其他任何国家机关、人民团体和个人的干预而最终影响处理结果。3、权责统一性水土保持监督管理活动是一种行政活动，具有权责统一性。依据中华人民共和国水土保持法，水行政主管部门及其所属的监督管理机构是代表国家依法行使监督管理职责的国家机关，具有法律上意义上的合法管理地位。水土保持监督管理活动，是运用国家行政权力的活动，在职权范围内依法作出的决定，具有法律所赋予的确定力、约束力和强制力等法律效力。另一方面，水土保持监督管理是以依法行政为前提的。因此，水土保持监督管理机构及其工作人员必须牢固树立
14、法制观念，严格在法律的授权内行使监督管理权，认真履行法定职责。4、操作规范性权力需要用规则加以制约和约束，监督管理权作为权力的一种，也必须规范运行。规范化原则包括两层含义：一是监督管理部门行使监督职责时，应当严格遵守国家法律法规和党政纪条规，按照法律法规的精神实质，在法定的职权范围内开展监督管理的各项活动；二是水行政主管部门和监督管理监督管理人员要积极推动水土保持监督管理工作的规范化、制度化和程序化进程。水土保持监督管理的程序性特征是指监督管理主体实施监督管理行为所必须遵循或履行的法定的时间与空间上的步骤和形式。水土保持监督管理一般程序为，确认目标 实地察看 评价水土流失及其防治状况 根据评价
15、结果提出相应处理意见。如果水土流失防治不能达标，则需对被监督对象提出整改措施，被监督对象必须作出相应答复或者按照程序作出回应。如果被监督对象在限定时间内未作出回应的，则可启动诉讼程序。三、监督管理分类从不同角度，监督管理可以有不同分类方法。1、按时间划分以切入监督管理对象活动的时间为标准，监督管理可以划分为事前监督、事中监督、事后监督。事前监督也被称为预防性监督，是指监督管理对象开展某种活动之前的监督检查活动。如生产建设项目水土保持方案评审，是水土保持监督管理机构在生产建设活动开始之前，运用有关监督技术方法，从合理开发、有效保护水土资源角度对生产建设项目的选址、水土资源保护等进行监督，就属于事前监督。事前监督的主要目的在于预先发现和纠正可能出现的问题，从而预防错误发生。事前监督的主要优点，在于可使监督对象的活动发生之前及时发现和纠正存在问题，减少失误和损失。事前监督的不足在于，监督有时须通过估计和推测作出判断，有可能导致监督结果出现偏差。事中监督是指在监督管理对象的活动发生期间，对水土保持法规执行情况进行的同步性监督。事中监督是一项经常性的监督工作，包括不定期检查、抽查和定期回查等，目的在于发现问题及时纠正。事中监督的优点在于确保计划的各项水土保持措施及时落实，及时发现问题，纠正错误，尽可能减小影响和损失。事中监督的局限性也是无法克服预期决策
