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1、【内容提要】1986 年， 义务教育法第一次提出了 2000 年在全国范围内“普九” ，并要求学校建设有相应的图书馆、教学楼和运动场等硬件设施。这成为增长率部门撼国，为完成“普九”硬件达标考核，切实改善农村中小学办学备件，各地采取多种形式的做法，突击解决“普九”硬件达标问题，由于超财力的“达标”建设，形成了巨额的“普九”负债。【关 键 字】普九债务 成因 对策目 录一、全市“普九”债务状况. 11、六大措施确保债务锁定2、学校闲置资产情况二、 “普九”债务产生的原因. 21、全市“普九”债务至验收年度产生原因2、全市“普九”债务截 止 2008年 2月 末 债 务 情况 分 析3、 全 市“
2、普 九 ”债 务 审 计 认 定 分 析三、化解“普九”债务的对策和建议 31、巩固发展“普九”取得的成果2、防止和杜绝出现新的教育债务3、兑现化解“普九”债务的承诺4、对闲置资产的处理5、积极探索化解其他债务的办法- 1 -浅议“普九”债务成因及对策“普九”债务是指从 1993 年国务院和省、市政府要求全面推进“普九”工作开始，到以县为单位通过“普九”检查验收为止的这一段时间内，为完成农村普及九年义务教育任务而发生的债务。一、全市“普九”债务状况。据统计，截至 2005 年底，全市共有农村普通小学 1851 所，在校学生 30.33 万人；普通初中 379 所，在校学生 22.95 万人。全
3、市农村义务教育阶段共形成债务总额达 2.3 亿元，占全市乡村两级负债总额的 18%。产生农村义务教育负债的原因众多，仅从“普九”负债情况来看，主要是在各县(市、区)财力普遍不足的情况下，各级为完成“普九”任务，纷纷举债进行脱离实际的超规模、超标准和超预算的“达标”建设，形成了高额度的“普九”负债。为摸清家底，我市 审 计 局 按 统 一 部 署 对 全 市 1993年 1月 1日 至 2005年 12月 31日 期 间 农 村 义务 教 育 “普 九 ”债 务 进行了审计，共审计了 662 所学校，并对 2007 年底农村中小学闲置资产开展了审计调查。通过审计认定，全市农 村 义 务 教 育
4、“普 九 ”债 务 1993年 1月 1日 至 验 收 年 度 末所 有 债 务 总 余 额 3.2亿 元 。1、六大措施确保债务锁定。为确保按质按量如期完成审计任务，一是确定了工作目标。要求真实反映债务，为促进农村义务教育健康发展，为加强教育资产的科学管理，为切实减轻农民负担，为社会主义新农村建设服务，为构建和谐怀化服务。二是规定了审计责任。统一思想上，以高度的政治责任感对这次审计工作负责，实行下级对上级负责，审计组长要对审计项目负责，审计人员要对广大百姓负责。三是加强了组织领导。成立全市“普九”债务审计工作领导小组。负责对此项工作的统一高度和协调。四是研究了审计方法。在审计方法上坚持七个结
5、合。一是学校自查申报与审计分析复核相结合。二是报送审计与就地审计相结合。三是审查账面资料与实地勘察验证相结合。四是单位审计与延伸审计相结合。五是审计与审计调查相结合。六是以当地审计为主与交叉委派审计组长审计相结合。七是两级审计机关共同派员参与审计相结合。在审计中采取“十查十核”，即：一查“普九”起讫日期，核实时间的准确性。二查“普九”期间学校，核实对象的可靠性。三查“普九”债务内容，核实债务的相关性。四查项目支出凭据，核实开支的合规性。五查建设项目内容，核实债务的真实性。六查项目竣工时间,核实债务的时效性。七查债务演变情况,核实债务的延续性。八查债务的债权人,核实债务的存在性。九查利息计算依据
6、，核实利息的正确性。十查项目资金来源，核实收入的完整性。五是制定了评比办法。规定了 8 项考核内容：按时完成任务。报告内容完整、数据真实、债务成因分析透彻、审计建议切实可行。统计报表齐全、正确。审计日记齐全、有序、详细。审计证据齐全、充分、有效。审计工作底稿内容完整、审计结论清晰明了。审计程序合法、到位。审计组织工作得力。六是提出了工作要求。一要提高认识，精心组织。要克服困难,增强使命感,集中力量,集中时间,确保按时完成任务。二要扎实工作,确保质量。要实事求是,严禁弄虚作假；要坚持原则,规避风险；要落实责任,保证审计质量。三要严格纪律,树立形象。要严格遵守审计纪律,树立公正、廉洁、高效的良好形
7、象2、学校闲置资产情况2007 年末，全市农村教育闲置资产建筑面积 27.7 万，金额 4608 万元，闲置资产为国有固定资产 4.46%，闲置建筑物用于教育相关的 9.5 万，未用于教育相关的 14.00 万- 2 -，校园内闲置土地 50.00 万，闲置土地转作它用 11.00 万。截止 2007 年底，我市已撤消农村中小学校 2639 所，为 1995 年农村中小学校总数的 54.2%。审计调查发现，农村教育闲置资产问题很多。一是闲置资产数量多，二是闲置校舍质量差，三是闲置资产损失大，四是闲置资产处置难，五是处置资产效益低。闲置资产产生的主要原因：“普九”达标投入增多。农村辍学儿童增多。
8、择校就读的学生增多。家长外出打工带走的孩子增多。低龄寄宿制学校增多。计划生育见效入学人数减少。而处置闲置资产的基本做法：一是能变卖的就卖，二是能出租的就租，三是能利用的就用，四是能改造的就改。二、“普九”债务产生的原因1、全市“普九”债务至验收年度产生原因。我市“ 普 九 ”债 务 1993年 1月 1日 至 验 收 年度 末 的 本 金 余 额 4.3亿 元 。 “普九”债务产生的主要原因，首先是为了“普九”验收达标。1986 年,义务教育法第一次提出 2000 年在全国范围内“普九” ，并要求学校建有相应的图书馆、教学楼和运动场等硬件设施。这在后来成了很多地方教育部门的硬性任务，省教育厅与
9、各市（地、州）教委签订了双向目标责任书，各地上下级政府之间、政府与相关部门之间也签订了责任书，把“普九”纳入党政干部的政绩考核内容。在“普九”验收达标中，为了切实改善农村中小学办学条件，各地采取“从银行借一点，请包头垫一点，要教师筹一点，向社会募一点，问财政要一点”的做法，突击解决了“普九”硬件达标问题。由于超财力的“达标”建设，形成了巨额的“普九”负债。其次是由于县、乡财力有限。近些年来，后发展地区县级财力十分薄弱，财政运行相当困难，大都是“吃饭财政” ，基本是“裸体工资” ，乡级财政就更加艰难了，真正对教育的投入就微乎其微了。我市辰溪县是一个省级贫困县，自上世纪九十年代以来就一直在艰难的环
10、境中运行，可用财力十分有限，2007 年，全县人均财政收入仅 290 元。为了“普九”达标，为了随之振兴教育，从而使“普九”债务乃至“普九”以后的教育负债越来越多，教育的包袱越背越重。第三是因为偿债来源主渠道中断。面对来自“普九”的巨额债务，按照当时的政策，地方政府原本可以通过征收农村教育费附加和教育集资等途径逐年偿还“普九”债务，但由于九十年代末期，中央和国务院的财税政策发生了变化，2000 年起，按照上级要求取消了教育集资，2002 年起，进行农村税费改革，取消了农村教育费附加，2005 年起，取消了农业税。由于取消了农业税费，从而使 “普九”偿债来源的主渠道中断了，这样使本来已经很困难的
11、县、乡政府和教育部门背上了巨额债务。第四是有关补偿资金不足及不到位。沅陵县五强溪水库导致学校举债搬迁，由于学校建设规模扩大，移民部门对超过原面积部分以及配套设施不予以补贴。还有不少水电站为在建设期间方便子女就近上学，曾与当地义务教育制学校相互协商共同出资建校，但实际上只是投工不投钱，建设项目完工人员撤走后，致使债务难以偿还。2、全市“普九”债务截 止 2008年 2月 末 债 务 情 况 分 析 。 我市截 止 2008年 2月 末 所 有 债 务 实 际总 余 额 3.3亿 元 ， 比 验 收 年 度 末 所 有 债 务 本 息 余 额 有 所 减 少 。“普九 ”债务余额的减少，一是 由
12、于 近年 来 各 级 政 府 对 教 育 更 加 重 视 和 关 心 ， 把 化 解“普 九 ”债 务 列 入 了 议 事 日 程 ， 纳 入 了 财 政 预 算 ， 加 大了 对 教 育 的 投 入 。 辰 溪 县 20032007 年拨付各中小学校“普九”消赤减债资金 882 万元，2008 年预算安排 210 万元。据初略统计，全市各级财政 2008 年预算安排化解“普九”专项资金达 6500 万元，其中市财政 1200 万元，各县 （ 市 、 区 ） 财 政 5300万 元 。 二 是 学 校 为 减 轻债 务 压 力 想 方 设 法 筹 集 资 金 ， 采 取 请 上 级 支 持 ，
13、 向 社 会 募 捐 ， 挤 运 转 经 费 等 办 法 ， 积 极 还 本 付 息 ， 减 少 了“普九”债务余额。3、全 市“ 普 九 ”债 务 审 计 认 定 分 析 。 我市“ 普 九 ”债 务 1993年 1月 1日 至 验 收 年 度 末 的 本 金 余额 审 计 认 定 为 4.3亿 元 ， 比 原 自 查 上 报 数 核 增 2亿 元 ， 增 加 89.61%， 比 这 次 自 查 申 报 数 减 少 30.14%。经 分 析 ， 验 收 年 度 末 的 本 金 余 额增加的主要因素：一是原 自 查 上 报 数 对 农 村 小 学 的 债 务 统 计不 全 ， 有 的 由 于
14、撤 消 ， 有 的 是 资 料 不 全 或 遗 失 ， 历 经 人 员 更 换 造 成 统 计 不 到 位 。 二 是 原 来 有非义务教育- 3 -的中学没有将其义务教育阶段的“普九”债务统计上报。三是按 照 规 定 将 “普 九 ”债 务 最 终 承担 者 是 政 府 财 政 的 部 分 纳 入 了 清 理 的 范 围 。 四 是有的将购买仪器设备和维修费用已列作支出的,原来没有反映为运转负债。五是原自 查 上 报 数 对 验 收 年 度 末 以 后 年 度 已 归 还 的 本 金 剔 除 了 未 报 。审计认定的验 收 年 度 末 的 本 金 余 额 减少的主要因素：核减了 验 收 年
15、度 末 至 2007 年末超出清查时间范围的债务；核减了 不属于“普九”债务内容的数据；核减了 应由高中部分承担的债务；对确实找不到证据的审计未予认定。三、化解“普九”债务的对策及建议1、要巩固发展“普九”取得的成果。为促进教育事业的健康和谐发展，1986 年，国家颁布了中华人民共和国义务教育法，2000 年，国家宣布如期实现“基本普及九年义务教育”，特别是农村义务教育发生了翻天覆地的变化。20 来年的时间，我国教育实现了跨越式发展，适龄儿童少年入学率、巩固率、毕业率、升学率都有了明显提高。特别是在实施“普九”过程中，县级政府高度重视，克服重重困难，作出了艰辛的努力，取得了良好效果。但“普九”
16、过后，农村的教育，尤其是落后地区的教育状况，并不像城市的教育那样成效显著，更说不上繁荣，让人感到“普九”虽有成果但标准不是很高，有的甚至可以说是相当脆弱。因此，我们不但要巩固“普九”成果，更要发展“普九”成果。2、要防止和杜绝出现新的教育债务。 “普九”虽然在一定程度上改善了学校的办学条件，但“普九”乃至“普九”以后大兴教育之风给教育带来的巨额债务，已经成了学校、教育部门和各级政府的巨大包袱，同时也给社会带来了一定的压力。由于当时为实现“普九”达标，对学校建设缺乏必要的宏观调控，由于随后为实现教育的大发展，超规模、超标准、超预算搞建设，使教育负债越来越多，教育的包袱越背越重。现在看来，对确实需要进行教育建设投入的，要因地制宜，结合当地经济发展水平和财力状况，制定切实可行，符合县情的城乡学校建设标准，切忌搞不切实际的中小学建设，防止盲目投入和盲目攀比。农村中小学坚决不能再搞举债建设，在安排建设项目时，必须量力而行，要建立严格的审批制
