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1、人民法院机构设置及审判方式改革问题研究（上）司法公正是我国法制建设的最重要的内容，而公正的司法制度是对受到侵害的人涝民权利给予救济的关键一环，也是实现社会公正、保障法律得以正确实施的最后一关。按照党的十五大报告的逯要求，进一步推进司法改革鸷，对我国司法机关从机构设昏置、职权划分到管理体制、颂诉讼制度、监督制约机制等拇各个方面进行必要的完善和壅改革，应该置于当前法制工作的首要位置。而这其中首要的突破，是法院的改革。喾以下就人民法院机构设置赃及审判方式的改革谈几点看眇法。一、关于人民法院的犄机构设置众所周知，当前薨司法审判工作中最大的弊端呜是地方保护主义以及裁判不捋公。任建新同志在1997汔年3月
2、第八届全国人民代表大会第五次会议上所作的娶最高人民法院工作报告中磲即指出：“在过去的一年里铞，全国法院工作取得了进展，但也存在一些缺点和问题绱，主要是：一些案件审判质箸量不高，特别是少数经济、咸民事案件裁判不公”。而导噢致裁判不公的原因之一是地察方保护主义。从现实情况看嚓，产生地方保护主义，尤其唣是致使在民事、经济审判中地方保护主义发展、蔓延有挚多方面的原因，但概括起来主要是两个方面：一是由于邙少数法官将审判工作为经济建设服务曲解为替本地区的守经济建设服务，或者由于收寝受本地当事人请吃送礼等而未能做到严肃执法、秉公裁萝判；二是一些地方的党政领导出于维护本地区利益的考漏虑，干预民事、经济审判，蔷
3、要求法院照顾本地一方当事人，法院则难以抵制地方党耕政领导的压力。审判实践中糇常见的是各级地方领导从维睨护本地法律关系主体以及地祥方的特殊利益的目的出发，婕在执法活动中置国家法律及庖案件事实于不顾，偏袒本地僳当事人，损害外地当事人的蜿合法权益，对法院的审判工柳作横加干预。就某一案件的盯审理过程而言，从是否受理馋、由谁审理，到如何审理、裼判决还是调解、判决后如何结执行等，各个环节都有可能遇到来自法院内外方方面面馇的指令。其结果，一方面是岙法院执法严重不公，比如对镊外地当事人起诉的案件不及逞时立案，对跨地区的涉及本薇地当事人的案件则争夺管辖甄权；随意地追加外地当事人为诉讼当事人并判令其承担挺责任；对
4、外地司法机关的工于作不予配合或予以刁难，对乖外地当事人胜诉的判决不予惮执行或消极抵制；等等。另一方面，某些素质较差的法柁官则以地方保护主义为保护咧伞，徇私枉法，处处为本地渌当事人开脱责任或谋取利益带，任意曲解法律，歪曲或掩考盖事实真相，千方百计、不恹择手段地单纯维护本地当事躅人的利益，同时也用以换取个人的好处及非法利益。由婢于地方保护主义猖獗，导致腿现实生活中当事人不敢在外火地起诉和应诉，有时即使侥胛幸胜诉，也无法使案件判决熔结果得以执行，“赢了官司焖赔了钱”，法律的严肃性因妫此受到极大破坏；而争管辖现象愈演愈烈，亦使司法的挈统一性遭到质疑。这些现蟛象的存在，对我国社会主义帔市场经济的孕育发展
5、是极为试有害的。建立社会主义市场逯经济制度是一场深刻的法制孥改革，为了防止市场经济的蛐自发和消极作用，必须造就新的市场经济法律秩序。与尧计划经济不同，新的社会主踌义市场经济法律秩序必须符蓦合市场的统一性、自由性、溅公正性、竞争性和市场的可控性等条件。而要维护全国坝市场的统一性，首先要求全偷国市场经济活动遵循统一的狯法律、法规，严禁人为设置对壁垒和障碍，导致市场被人纾为肢解分割。要达到市场的擦公正性，首先要做到法制同下一，即一切市场参加者，在窥市场经济中应遵守同样的法距律法规，不容许有同一行为磋因行为者或行为地不同而服府从于不同法律规则的情况存在。地方保护主义的发展蔓裱延，必然损害了法律的公正贡
6、性，并使审判权成为可与当鹜事人进行交易的对象，长此邑以往，徇私枉法、滥用审判跞权现象将不可遏止。统一市场将被分割和垄断，正如有舻的学者所指出的，不断蔓延隔升级的民事、经济审判中的块地方保护主义现象，正日益噪严重地破坏法制的统一，亵悟渎法律的尊严，损害法院的硒形象，动摇着人民群众对共暄和国审判制度的信赖。如果不能迅速有效地解决这一问题，经济审判工作就无法真松正负担起服务于建立社会主隆义市场经济体制的任务，统僖一的全国性大市场的建立也会因此而延宕。解决上述匚现象的根本措施之一，是保凳证司法公正，自上而下建立迦健全一套合理有序的司法审奏判系统。为此首先需要从人氰民法院机构设置上建立一套保障司法公正的
7、机构体系。我们认为，所谓机构设置包季括两个方面，一是各级法院的设置；二是法院内部机构撺的设置。法院的设置目前，我国的法院除了各专门胛法院及军事法院的设置外，龙主要分为四级，即基层、中漱级、高级人民法院和最高人疝民法院。按行政区划设置的地方各级法院，实行的是块块领导，司法管辖区域从属帜于行政管辖区域。除最高人民法院是由中央设置并由中脱央财政拨付经费外，其他各顽级人民法院都分别由各级地鳔方解决其人财物。尽管宪法留明确规定人民法院依法独立行使审判权，但这仅是就其孥业务或职责而言的，至于法猗院的组织关系、人事管理、竦办案经费、物资装备等方面涸，则均由地方负责。虽然人歉民法院组织法规定下级人民砉法院的审
8、判工作受上级人民扪法院监督，但这种纯粹业务快上的监督关系，在与人、财缺、物三权分离的情况下，由焚于缺乏实质性的内容，往往一起不到应有的作用。比如，在法院的人事管理方面，蜓现行的法官管理体制延用的是地方主管、上级法院协管的传统干部制度。法官制度徭是干部人事制度的一部分，溘法官级别等同于行政级别。忠虽然法官的产生依照法律规拮定的程序进行，但法官的资汤格、待遇、职极、晋升、奖迁惩等方面，则是按国家行政跖干部进行管理，实行的是干蹼部职务系列等级制，即科员嵩、副科、正科、副处、正处、副局、正局等。这种体制汛对于专业性要求较高的法院来讲，显然是不够科学的。个别基层领导从未学过法律或从事过司法工作，但为了缎
9、获得诸如副县级、副地级、企副省级之类行政级别上的安甄排，亦可经由上述体制进入镨法院，成为法院各项实际工阝作的领导者。更重要的是，澜由于法院一般干部本来就属牵政府人事部门管理，这便使半地方行政长官实际握有法院私干部的升迁选拔大权。法憾院现行的经费管理体制则更牦是产生和助长地方保护主义搡的一个重要原因。因为在目糨前的经费管理体制中，法院袍本身的部门利益和地方团体觌利益结成了相互依附的“锅锇与碗”关系。法院吃拿地方积财政这碗饭，就难以摆脱自我保护的本能要求及其与地店方的感情纠葛。在这种情况碜下，地方保护主义，实质上漕也是自我保护主义。要改泗变这些状况，必须从人财物三方面真正实现法院的独立日，进而摆脱
10、司法的地方化和行政化。在法院的人事管蚣理体制上，自1995年以惦来，全国各级人民法院相继喃成立了法官考评委员会，最高人民法院举行了初任审判秩员、助理审判员的全国统一茳考试。这些作法，对于现行绕法官制度的改革，对于法院亿人事制度的科学化、法制化颖管理，具有重大而积极的意蜞义，同时也为今后的深化改革开辟了道路。我们建议，柘应当废除目前仅凭领导意志怩与好恶决定而后报人大任命滞的形式考核任命法官的作法姊，应当在目前工作的基础上恙设立与各级地方行政部门相耜分离的专门的法官考试与选俚拔中心，由其通过考试为各豳省市任命法官，而高级法官则一律由中央司法考试与选拔中心任命。这样做的目的唠，是通过法院自身的垂直领
11、酋导，首先从人事上脱离地方勋各级的束缚。取得法官资格板，不管是初级法官还是高级法官，必须通过严格的考试谮。通过考试和考核，把政治求品德、法律知识、文化素质高，忠于人民、廉洁奉公、垄主持正义，必要时敢以身殉颜职的人选拔到机构中来。使钇法官资格的取得及晋升体现颥公开、平等、竞争、择优的盥原则，真正做到能者上、庸者下，不辱法官的光荣称号舜与使命。其实，中国自古即有通过考试选拔人才的传统。正如有的学者所言：中国饺古代的科举考试尽管有许多蘸弊病，但其进步意义在于，罪它能通过考试将社会上合格的人才吸收到政权中来。如熟果我们没有对司法队伍的资痣格考试，就难以避免一些庸蔡才滥竽充数。从国外经验来呤看，与中国现
12、行法律制度体系具有更多渊源的大陆法系各国，都设立了针对那些选橇择法律职业的大学毕业生的司法培训或司法考试制度。例如在日本，法官、检察官蜀和律师这三类主要法律职业仵者的研修统一到隶属于最高赊法院的日本司法研修所中进行。任何一个打算从事法律狐职业的大学法科毕业生都必铌须参加淘汰率高达97%的峙国家司法考试，成功者作为贬“司法门徒”进入研修所进责行为期两年的司法研修；研修结束后还需要经过一次考尉试方能开始其各自的职业生误涯。由于极其激烈的竞争和极高的淘汰率，从而更提高鸟了法律职业的价值。，湖南出版社1996年版，第1邬1页。）在我国，通过统一陲考试而选拔法官也是十分必舀要的。在财力和物力方面估，目前
13、体制的最大弊端，是堋无视法院作为审判机关的特点，将其与行政机关一样采堡用地方经费包干。由于法院丽经费没有从行政经费中独立肫，经费的项目和标准也缺乏明确的法律规定和法定程序，因而各地法院经费只能依轺赖地方财政提供，导致法院冷在财政上过多依赖地方。对苠此，我们的建议是要增强各咚地上缴中央的财税，由中央契财政作为专项支出，对司法竖部门的经费实行单列，由中盲央财政统一预算，逐级专项颌下达，用于各地法院。如果吸实现法院经费的单列及统一预算，对诉讼费等实行统收塍统支，不再借手地方财政，斌必将使法院真正获得经济上拥的独立，斩断地方保护主义躯滋生的一个重要根源。在法院组织体系、人事体制及溆财政体制的全面独立上
14、，可罗选择司法区域的独立为改革殉的突破口。所谓司法区域的独立，即改革现行的按行政澌区划设置地方各级人民法院定的体制，使司法管辖区域不画与行政管辖区域重合。考虑夫到法院的重新设置是一项繁阋重而艰巨的任务，不可能在犀短期内完成，有关方面应当蚧设计一个较长的规划予以通侄盘考虑。作为过渡性安排，瓶可先在几个大区设置若干个詹最高法院的派出机构。这种砟机构的设置，首先可将许多砂民事经济案件的审级提高，比如在中级人民法院审理的宜，可提高至高级人民法院审钙理；而二审审理的可提高到最高人民法院的派出法院审理。其次则可提高诸如死刑属复核程序的级别。而提高死咎刑复核程序的级别也是十分瘗必要的。当然，从长远看，羼最好
15、的办法还应是设立法院麂系统自上而下的垂直领导。獐法院内部机构的设置法椁院现行的内部管理体制大体蜻是：人民法院正、副院长构戽成院级行政领导层。案件的鼎审理，由法院内部的各审判业务庭完成，庭长是主持审判业务庭工作的中层负责人舜。法院内部集体领导审判工论作的组织机构是审判委员会，具有对重大疑难案件的讨哗论决定权。合议庭和独任庭稚则是人民法院具体承办案件龄的审判组织。除基层人民法炕院审理一审简单的民事案件冫适用独任制外，中级以上的各级法院、基层人民法院审毽理非简单的民事案件均适用锑合议制，即由三人以上单数的审判人员组成合议庭审判民事案件。应当说，这套机镘构设置的模式是基本符合我煲国的国情的，实践中出现
16、的廒问题，多数在于机构内部的运作上。1.审判委员会殂中华人民共和国人民法院组织法第10条规定：酏“各级人民法院设立审判委动员会，实行民主集中制。审小判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难犬的案件和其他有关审判工作喁的问题。”但目前的状况是衤，审判委员会权力过大，在一些地方法院，不仅重大疑杂难案件由审判委员会决定，躜就是一些普通案件，也往往灶提到审委会去讨论，由此产衾生了如下问题：审判委员铉会的委员们不一定都是民事蓑、经济审判方面的专家，更诞不会都是这方面的业务主管鲼，他们对民法理论及民事经济审判并不是都具有专门研壕究。针对所讨论的案件，仅仅只是靠听汇报或看材料就拦提出处理意见。民法学本身锓是博大精深且专业性极强的嵯理论体系，尤其是一个复杂的民事案件，动辄卷宗上千柃页，证据数十个，单靠短短乐数十分钟的汇报，何以窥得案件全貌。指望审
