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1、保尔森基金会政策备忘录 中国城市化路径的困境与抉择 陆铭 2015年8月 作者简介 陆铭 陆铭是上海交通大学经济学院特聘教授 中国发展研究中心主任 复旦大学教授 曾作为富布莱特学者工作于美国哈佛大学和国家经济研究局 NBER 作为兼职 客座 研究员受聘于北京大学林肯研究院和日本一桥大学 曾担任世界银行和亚 洲开发银行咨询专家 研究领域为劳动经济学 城乡和区域经济发展 研究成果获 得包括全国百篇优秀博士论文 上海市哲学社会科学一等奖 教育部中国高校人文 社会科学研究优秀成果奖等在内的多个奖项 获得的荣誉包括教育部 新世纪优秀 人才 上海市教委 曙光学者 上海市领军人才和上海市十大青年经济人物 已
2、出版 空间的力量 中国的大国经济发展道路 中国区域经济发展 回 顾与展望 等多部专著 其论文也发表于多本国内外权威杂志 Cover Photo Reuters Jianan Yu 保尔森基金会政策备忘录 城 市化并不是一个简单的提 升城市人口比重的问题 它还涉及到城市在不同地 区间的分布 而这是形成合理的城 市体系的问题 城市体系的合理化 必须以生产要素自由流动为前提 以企业自主选址和劳动者自由迁徙 为条件 以集聚效应和拥挤效应之 间的权衡为机制 于是 具有不同 的地理 自然 历 史等条件的城市都 达到最大化劳动生 产率的最优规模 从而形成不同规 模 不同功能的城 市相互分工 相互 依存 共同
3、发展的 城市体系 由于未能科学地认 识城市化和城市 体系的形成机理 长期以来 政府和社会各界对中国 的城市化存在许多误解 主要有 1 误把耕地减少与城市化简单对 应 2 误把城市病与城市扩张作简 单对应 3 错误地夸大了农民工市 民化的成本 受这些认识误区影响 政府倾向于 依赖行政手段 而不是市场机制 来指引城市化过程 导致城市化政 策和现实情况之间存在大量矛盾 主要有 1 人口向大城市流动的 趋势和大城市户籍制度趋紧的矛 盾 2 人口向沿海城市集聚的趋势 和政府行政力量将建设用地指标向 引言 中西部配置的矛盾 3 都市圈集聚 发展的趋势和新城 开发区分散发 展的矛盾 由于政策存在误区 导致中
4、国经济 增长的动力受阻 效率恶化 地理 劣势地区数量型扩张带来的债务负 担加重 城乡和地区间收入差距的 扩大 同时 大城市内部的非户籍 常住人口比重持 续上升 社会风 险加剧 针对以上认识和 政策的误区 本 文提出 在经济 政策上 当前中 国的城市化需要 在五个方面进行 政策调整 1 户籍制度需在 大城市和特大城市突破 2 建设用地指标配置应与劳动力流 动方向一致 3 转移支付制度应从支持生产性投 资转向支持公共服务 4 经济增长和税收应与政府官员的 激励和考核脱钩 5 在大城市人口增长过程中 应注 重都市圈和城市内部的科学规划 通过增加基础设施和公共服务的供 给 有效应对城市病的挑战 保尔森
5、基金会政策备忘录 1 中国城市化路径的困境与抉择 Source Flickr Jim Gourley 保尔森基金会政策备忘录 中国城市化路径的困境与抉择 2 关于城市化的一些认识误区 从 中国城市化领域的争论中可 以看出 政府对城市化过程 存在一些担心 主要的有 担心城市化导致耕地减少 担心城市扩张会导致污染 交通堵 塞等城市病 担心农民工市民化会给财政带来巨 大压力 但对中国和世界城 市化过程的实证研 究显示这些担心都 是多余的 因此 政府需要改变错误 的认识 及基于错 误认识制定的政策 1 担心城市化导致耕地减少 人们很容易认为城市化将占用大量耕 地 事实上 考虑到城市人口密度比 农村更高
6、 特别是大城市人口密度更 高 农民进城反而是有利于农业用地 保护的 从数据来看 2008年 农村 居民点占地16 53万平方公里 城市建 设用地4 06万平方公里 农村居民点 面积是城市建设用地面积的4倍 1 当前的问题是 农民出现了 双重占 地 的现象 即 城市化进程中 城 市需要为外来人口增加居住和基础设 施用地 而农民因为未在城市扎根 还要在老家占用甚至扩建住宅 另外 中国自上世纪90年代中期以 来 大量实行退耕还林 导致耕地减 少 而这却常常被误以为是城市化造 成的 例如2011年审批建设用地57万 公顷 其中占用耕地23 7万公顷 相 比之下 同年退耕还林的面积有73万 公顷 是城市
7、化占用耕地的3倍 所 以 城市化并不是耕地减少的主要因 素 2 把城市病与城市扩张作简单对应 人们往往简单地认 为 城市病是因为 城市人口扩张带来 的 这并不符合国 际经验 从美国城 市发展历史来看 在拥挤方面 虽然大城市总体上来说 通勤时间更长 但是 在1980 2000年 期间 大城市规模不断扩张 而城市 规模与通勤时间的关系并没有明显的 变化 而且 大城市的人使用公共交 通更多 这也是他们通勤时间更长的 部分原因 如果只比较使用私家车的 居民 那么 大城市与小城市之间通 勤时间的差异就缩小了 更重要的趋势是 在大城市扩张的过 程中 出现了人口和就业岗位的同时 郊区化 这样 大城市那些住在
8、市郊 的居民也并不需要长时间地赶往市中 心上班 同时 这部分居民也更多地 开车 于是 平均来看 大城市居民 通勤时间并没有明显增加 如果只比 较那些住得离市中心比较远的居民的 通勤时间 大城市和小城市之间的区 别就几乎消失了 2 政府需要改变错误的认识 及基于错误 认识制定的政策 随着城市长大 污染会更严重 这也 是一个认识上的误区 大城市依靠密 集的地铁网络来解决出行的难题 再 加上对使用汽车的限制 比如香港 提高牌照费 停车费 燃油税和环境 税 再比如伦敦和新加坡对特定路段 征收拥堵费 其结果就是 城市汽 车的密度可以得到有效的控制 从而 有效地减少了私家车尾气的排放 在 对中国74个城市
9、居民交通出行碳排放 所做的分析中发现 城市人口密度与 出租车碳排放 公 共汽车碳排放都呈 现显著的负相关关 系 3 另外 大城市的环 境改善在很大程度 上依赖于产业结构 的变化 大城市的 产业结构更以服务 业为主 相比工业 城市更有利于减少 污染排放 同样的 产业结构之下 在 高密度 高容积率的发展模式有利于 在同样产出下使用较少的能源和固定 投入 更有利于提高资源利用效率 减少碳排放 实证研究发现 一个省 内的工业越是集聚发展 单位GDP的 工业污染排放就越低 4 3 错误地夸大农民工市民化的成本 地方政府反对户籍改革的背后 是他 们认为赋予农民工市民化待遇将让地 方财政背上巨大的财政包袱
10、并且短 期看没有实际的经济效益 大量关于 农民工市民化成本的测算的研究 似 乎也在佐证这种观点 不少研究认 为 当前农民工市民化的平均成本 在10 14万元之间 并以此推论中国未 来10 20年将为农民工市民化耗费总额 20 50万亿的公共成本 5 我们认为当前 实施市民化政策的成本被严重高估 一是在核算农民工市民化成本时 忽视 了公共服务和基础设施领域存在明显的 规模效应 也就是说 对于新增人口所 增加的公共服务和基础设施投入要小于 现有的平均支出 因此 不能将个人市 民化成本进行简单加总 也不能将新增 人口的人均成本等同 于现有人口的人均公 共服务和基础设施支 出 二是在核算农民工市 民化
11、成本中进行了大 量重复计算 农民工 市民化过程是将农民 享有的农村基本公共 服务转化为城市基本 公共服务 新增的成 本仅为城乡人均公共 服务的差额 而现有 核算方法大多仅考虑了农民工市民化后 在城市公共服务体系的增加项 而忽视 了其放弃农村公共服务的减少项 如 2011年中国城乡初中人均财政性教育经 费分别为8181元和7439元 差额仅为 742元 而城乡小学人均财政性教育经 费分别为6121元和5719元 差额仅为 402元 6 三是核算农民工市民化成本应严格区分 个人成本和公共成本 不应将个人承担 部分计算在市民化成本中 在某些成本 核算中 将农民工的所有社会保障成本 均计算为了市民化成
12、本 忽视了其中 大部分是由个人承担的事实 五险一 金 作为居民最主要的社会保障 其绝 保尔森基金会政策备忘录 中国城市化路径的困境与抉择 3 Source Flickr Matt Ming 大部分是由企业和职工个人缴纳 政 府补贴的份额很少 如2011年养老保 险基金收入平均每人5951元 而财政 对城市居民每人每年的基本养老补助 金额仅为772元 7 此外 大多研究还将农民工的住房成 本以建设廉租房的形式计算到了市民 化成本当中 这也是存在很大问题 的 大量农民工已在城市居住生活 表明其已经通过租赁的形式获得了居 住条件 城市并不一定需要新建大量 廉租房来满足其居住需要 如有必要 仅对部分困
13、难群体给以租房补贴即 可 考虑到以上二 三这两个问题 有研 究按照流量核算当年新增市民化支 出 每年新增支出仅为6409亿元 8 相较于13万亿的财政收入规模 这一 市民化成本也并非难以负担的数字 在高估农民工市民化的成本的同时 应当考虑市民化带来的经济收益 事 实上 农民工市民化对城市发展乃至 城市税收的贡献都是巨大的 农民工 市民化可以有效增加城市的劳动力供 给 并且缓解城市老龄化趋势 此外 市民化还将提高整个城市的消 费水平 有助于提升内需 利用2002 年数据的研究表明 如果控制住居民 的其他特征 非本地户籍人口比本地 居民的消费水平要低大约30 9 这个 差距在2007年的数据里虽然
14、缩小到16 20 但农民工的数量却增长很快 10 户籍带来的非市民化待遇抑制了农民 工群体的消费意愿 而市民化政策将 有效释放2 7亿人口的消费潜力 保尔森基金会政策备忘录 中国城市化路径的困境与抉择 4 城 市化进程从本质上来说是企 业和个人根据收益和成本的 比较进行理性的生产和居住 地选择的结果 当前中国仍然大量使 用行政手段来直接干预生产要素 包括 劳动力 的配置 结果造成了一系列的 矛盾 人口向大城市流动的趋势和户籍制度 改革的矛盾 在现代经济中 知 识越来越重要 而 知识的生产和传播 需要人与人之间进 行互动 因此 城 市在现代经济发展 中的重要性越来越 强 相比之下 大 城市人口密
15、度较 高 人口规模较 大 更有利于人们 之间的互动 于是 大城市成为高技 能人才的聚集地 其劳动生产率也更 高 成为国家和区域经济的增长引 擎 当经济进入后工业化时代之后 大城市对于提高服务业的生产率和多 样性的正面作用越来越强 发达国家 即使已经完成了城市化进程 人口仍 然在向大城市集聚 大学毕业生在向 大学生众多的大城市迁移 从中国近几十年的城市发展趋势来 看 大学生比例高的城市 其大学生 比例提高得更多 在职业方面 高技 能职业比重较高的城市 其高技能职 业比重的提高得也更多 高技能劳动 者向大城市集聚时 也会产生更多对 于低技能劳动者的需求 因为他们在 同一生产单位内是互补的 同时 高
16、 技能者也会产生对于低技能劳动者所 从事的生活服务业的需求 11 因此 高技能劳动者的集聚会带动大城市的 人口增长更快 一国的城市体系通常 呈现这样的格局 大城市更多集中了 现代服务业 而中小城市则相对更多 地发展占地更多的制造业 并服务于 周围的农业 虽然事实上人口仍 然在向大城市集 聚 但是 户籍制 度却仍然在制约人 口向大城市的集 聚 政府的政策导 向是重点推进中小 城镇的发展 而限 制特大城市的发 展 2014年 国务 院关于进一步推进 户籍制度改革的意见 提出 全面 放开建制镇和小城市落户限制 有序 放开中等城市落户限制 严格控制特 大城市人口规模 而在实际操作 中 大城市人口限制政策主要针对的 是低技能者 在特大城市的外来人口 落户条件上普遍采取了歧视低技能者 的措施 人口向沿海城市集聚的趋势和区域间 资源配置政策的矛盾 在过去30年间 大量的人口向东南沿 海城市集聚 尤其是长江三角洲和珠 江三角洲 广东省吸引了最多的人口 转移 占比从1982年的5 23 提高到 当前中国城市化政策的误区 保尔森基金会政策备忘录 中国城市化路径的困境与抉择 5 Source Flickr
