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1、附件：PPP 项目合同指南（试行）编制说明本 指 南 所 称 的政 府 和 社 会 资 本 合 作 （Public-Private Partnership，以下简称 PPP）项目合同是指政府方(政府或政府授权机构)与社会资本方（社会资本或项目公司）依法就 PPP 项目合作所订立的合同。在 PPP项目中，除项目合同外，项目公司的股东之间，项目公司与项目的融资方、承包商、专业运营商、原料供应商、产品或服务购买方、保险公司等其他参与方之间，还会围绕 PPP项目合作订立一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，共同构成 PPP项目的合同体系。PPP项目合同是整个合同体系的基础和核心，政府方与社会资
2、本方的权利义务关系以及PPP项目的交易结构、风险分配机制等均通过PPP项目合同确定，并以此作为各方主张权利、履行义务的依据和项目全生命周期顺利实施的保障。PPP 从行为性质上属于政府向社会资本采购公共服务的民事法律行为，构成民事主体之间的民事法律关系。同时，政府作为公共事务的管理者，在履行 PPP项目的规划、管理、监督等行政职能时，与社会资本之间构成行政法律关系。因此，我国 PPP项目合同相关法律关系的确立和调整依据，主要是现行的民商法、行政法、经济法和社会法，包括民法通则、合同法、预算法、政府采购法、公司法、担保法、保险法、行政许可法、行政处罚法、行政复议法、民事诉讼法、仲裁法、行政诉讼法、
3、会计法、土地管理法、建筑法、环境保护法等。1根据上述法律规定以及国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443 号）、国务院关于深化预算管理制度改革的决定（国发201445 号）、国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460 号）、财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476 号）、财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南的通知（财金2014113 号）有关要求,结合国内外PPP实践，编制本指南，以帮助PPP项目各参与方全面系统地认识PPP项目合同，指导合同的订立和履行。本指南共4章、29节，全面系统介绍PPP项目合同体系，
4、说明各主要参与方在 PPP项目中的角色及订立相关合同的目的，阐述 PPP项目合同的主要内容和核心条款，具体分析合同条款中的风险分配原则、基本内容和权利义务安排。同时，从付费机制和行业领域两个方面，详细剖析不同类型 PPP项目合同中的核心要素和特定条款。PPP 项目兼具长期性、复杂性与多样性，项目所处地域、行业、市场环境等情况的不同，各参与方合作意愿、风险偏好、谈判能力等方面的差异，最终表现为合同内容上的千差万别。本指南仅对 PPP项目合同通常所包含的具有共性的条款和机制作原则性介绍，并不能适用所有 PPP项目的特点和个性需求。实践中，PPP 项目各参与方应当结合项目客观需要和谈判结果，充分借助
5、专业力量，因地制宜地订立PPP项目合同。2鉴于我国 PPP工作尚处于起步阶段，法律制度、机构能力和实践经验等方面均有待进一步加强和丰富，今后财政部将及时对本指南进行修订和完善。3115121216182126283338464954576164687175818893目 录第一章总 则第一节 PPP项目主要参与方第二节 PPP项目合同体系第二章PPP项目合同的主要内容第一节 PPP项目合同概述第二节 引言、定义和解释第三节 项目的范围和期限第四节 前提条件第五节 项目的融资第六节 项目用地第七节 项目的建设第八节 项目的运营第九节 项目的维护第十节 股权变更限制第十一节 付费机制第十二节 履约
6、担保第十三节 政府承诺第十四节 保 险第十五节 守法义务及法律变更第十六节 不可抗力第十七节 政府方的监督和介入第十八节 违约、提前终止及终止后处理机制第十九节 项目的移交第二十节 适用法律及争议解决497102102112117119119125133第二十一节 合同附件第三章不同付费机制下的核心要素第一节 政府付费第二节 使用者付费第三节 可行性缺口补助第四章不同行业下的特定条款第一节 公共交通项目第二节 公用设施项目第三节 社会公共服务项目5第一章 总 则第一节 PPP项目主要参与方PPP 项目的参与方通常包括政府、社会资本方、融资方、承包商和分包商、原料供应商、专业运营商、保险公司以及
7、专业机构等。一、 政府根据 PPP项目运作方式和社会资本参与程度的不同，政府在PPP项目中所承担的具体职责也不同。总体来讲，在PPP项目中,政府需要同时扮演以下两种角色：作为公共事务的管理者，政府负有向公众提供优质且价格合理的公共产品和服务的义务，承担 PPP 项目的规划、采购、管理、监督等行政管理职能，并在行使上述行政管理职能时形成与项目公司（或社会资本）之间的行政法律关系；作为公共产品或服务的购买者（或者购买者的代理人），政府基于 PPP项目合同形成与项目公司（或社会资本）之间的平等民事主体关系，按照PPP项目合同的约定行使权利、履行义务。为便于区分政府的不同角色，本指南中，政府或政府授权
8、机构作为PPP项目合同的一方签约主体时，称为政府方。二、 社会资本方本指南所称社会资本方是指与政府方签署 PPP项目合同的社会资本或项目公司。本指南所称的社会资本是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业。但本级人民政府下属的政府融资平台公司及1其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目。社会资本是PPP项目的实际投资人。但在PPP实践中，社会资本通常不会直接作为PPP项目的实施主体，而会专门针对该项目成立项目公司，作为 PPP项目合同及项目其他相关合同的签约主体，负责项目具体实施。项目公司是依法设立的自
9、主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。项目公司可以由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。但政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权。三、 融资方PPP 项目的融资方通常有商业银行、出口信贷机构、多边金融机构（如世界银行、亚洲开发银行等）以及非银行金融机构（如信托公司）等。根据项目规模和融资需求的不同，融资方可以是一两家金融机构，也可以是由多家银行或机构组成的银团，具体的债权融资方式除贷款外，也包括债券、资产证券化等。四、 承包商和分包商在 PPP项目中，承包商和分包商的选择是影响工程技术成败的
10、关键因素，其技术水平、资历、信誉以及财务能力在很大程度上会影响贷款人对项目的商业评估和风险判断，是项目能否获得贷款的一个重要因素。2承包商主要负责项目的建设，通常与项目公司签订固定价格、固定工期的工程总承包合同。一般而言，承包商要承担工期延误、工程质量不合格和成本超支等风险。对于规模较大的项目，承包商可能会与分包商签订分包合同，把部分工作分包给专业分包商。根据具体项目的不同情况，分包商从事的具体工作可能包括设计、部分非主体工程的施工，提供技术服务以及供应工程所需的货物、材料、设备等。承包商负责管理和协调分包商的工作。五、 专业运营商（部分项目适用）根据不同 PPP项目运作方式的特点，项目公司有
11、时会将项目部分的运营和维护事务交给专业运营商负责。但根据项目性质、风险分配以及运营商资质能力等不同，专业运营商在不同项目中所承担的工作范围和风险也会不同。例如，在一些采用政府付费机制的项目中，项目公司不承担需求风险或仅承担有限需求风险的，可能会将大部分的运营事务交由专业运营商负责；而在一些采用使用者付费机制的项目中，由于存在较大需求风险，项目公司可能仅仅会将部分非核心的日常运营管理事务交由专业运营商负责。六、 原料供应商（部分项目适用）在一些 PPP项目中，原料的及时、充足、稳定供应对于项目的平稳运营至关重要，因此原料供应商也是这类项目的重要参与方之一。例如在燃煤电厂项目中，为了保证煤炭的稳定
12、供应，项目公司通常会与煤炭供应商签订长期供应协议。3七、 产品或服务购买方（部分项目适用）在包含运营内容的 PPP项目中，项目公司通常通过项目建成后的运营收入来回收成本并获取利润。为了降低市场风险，在项目谈判阶段，项目公司以及融资方通常都会要求确定项目产品或服务的购买方，并由购买方与项目公司签订长期购销合同以保证项目未来的稳定收益。八、 保险公司由于 PPP项目通常资金规模大、生命周期长，在项目建设和运营期间面临着诸多难以预料的各类风险，因此项目公司以及项目的承包商、分包商、供应商、运营商等通常均会就其面临的各类风险向保险公司进行投保，以进一步分散和转移风险。同时，由于项目风险一旦发生就有可能
13、造成严重的经济损失，因此 PPP项目对保险公司的资信有较高要求。九、 其他参与方除上述参与方之外，开展 PPP项目还必须充分借助投资、法律、技术、财务、保险代理等方面的专业技术力量，因此 PPP项目的参与方通常还可能会包括上述领域的专业机构。4第二节 PPP项目合同体系在 PPP项目中，项目参与方通过签订一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，构成 PPP项目的合同体系。PPP项目的合同通常包括 PPP项目合同、股东协议、履约合同（包括工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品或服务购买合同等）、融资合同和保险合同等。其中，PPP 项目合同是整个PPP项目合同体系的基础和核心。在 PPP项目合同体系中，各个合同之间并非完全独立、互不影响，而是紧密衔接、相互贯通的，合同之间存在着一定的“传导关系”，了解 PPP 项目的合同体系和各个合同之间的传导关系，有助于对PPP项目合同进行更加全面准确的把握。首先，在合同签订阶段，作为合同体系的基础和核心，PPP项目合同的具体条款不仅会直接影响到项目公司股东之间的协议内容，而且会影响项目公司与融资方的融资合同以及与保险公司的保险合同等其他合同的内容。此外，PPP 项目合同的具体约定，还可能通过工程承包或产品服务购买等方式，传导到工程承包（分包）合同、原料供应合同、运营
