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1、1 新型城镇化高质量发展新型城镇化高质量发展提速提速 连平连平 马泓马泓 20202020 年年 5 5 月月 8 8 日日 近期 中共中央 国务院相继印发 关于构建更加完善的 要素市场化配置体制机制的意见 以下简称 意见 和国 家发改委 2020 年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务 以下简称 任务 两份重要文件 在世界经济风云变幻 我国新型城镇化深入推进的大背景下 这两份重要文件的颁 发具有深远的战略意义 其政策导向是通过深化改革 引导 和推动劳动力 土地 资本合理有序流动 完善要素市场化 配置 加快提升全要素生产率 推动新型城镇化建设加快步 伐向高质量发展 一 一 以深化要素市场化改革
2、以深化要素市场化改革促进新型城镇化促进新型城镇化发展发展 意见 提出了深化要素市场化改革 促进区域协调发展 意见 提出了深化要素市场化改革 促进区域协调发展 推动经济发展向高质量转变推动经济发展向高质量转变的要求的要求 明确了 五大要素 即 土地 劳动力 资本 技术和数据对经济增长的重要性 响 应十九届四中全会所提及的经济发展新理念 而 重大要素 市场化改革的深化 将有助于推进要素的市场化配置 加快 提升全要素生产率 推动新型城镇化高质量发展 意见 首 2 次提及数据要素 从去年底中央经济工作会议上提出的 大 力发展数字经济 到如今 加快培育数据要素市场 可以看 出数字经济发展已经上升到国家战
3、略层面 对资源的优化配 置将起到关键作用 也是推动经济向高质量发展的重要组成 部分 而数据要素市场的培育必将促进新型基建发展 其涉 及七大领域 包括 5G 数据中心 云计算 工业互联网 物 联网 人工智能 传统基础设施数字化改造 是新型城镇化 高质量发展不可或缺的核心内容和重要基础 长期以来长期以来 土地土地制度制度改革是改革是 牵一发而动全身 牵一发而动全身的的 对对经经 济济发展起到了重要的引发展起到了重要的引领领作用作用 意见 将土地要素放在首位 并指出 建立健全城乡统一的建设用地市场 城乡建设用地 指标使用应更多由省级政府负责 这意味着长期以来建设 用地集中审批制度将进行改革 若如此则
4、可能是历史性的突 破 与此同时 鼓励盘活存量建设用地 深化农村宅基地制 度试点改革 将进一步增强土地资源优化配置理念 具有很 强的战略导向性 不仅如此 土地资源优化配置有助于推动 劳动力和资本在更高水平上流动 给大城市 都市圈和城市 群带来源源不断的要素资源 破除户籍制度壁垒对新型城镇化建设至关重要 任务 提出的 深化户籍制度改革 放开放宽除个别超大城市外的 城市落户限制 推动公共资源按常住人口规模配置 是逐步 消除城乡二元体制 促进城乡融合发展的关键举措 任务 oXOAeVhZqUoOrN8OaO9PsQnNtRmMjMoOmRjMoPmO6MmNoQMYrNoQvPrNtQ 3 明确要求增
5、强城市集聚效应 完成户籍城市化目标 进一步 消除大城市落户壁垒 比较去年文件来看 任务 的要求又 进了一步 提出要取消落户限制从 100 万以下提升至 300 万 以下城市 并取消大城市郊区新户落户限制 任务 强调要 落实总体性目标 2020 年要实现 1 亿非户籍人口落户 户籍 城镇化率达到45 的目标 统计局数据显示 截止2019年末 户籍城镇化率已经达到 44 4 按照过去两年平均增加 1600 万人口来看 2020 年实现目标没有问题 加快推进城乡融合发展加快推进城乡融合发展是新型城镇是新型城镇化化高质量发展高质量发展的的重要重要 内容之一内容之一 任务 要求更广泛的推开农村集体经营性
6、建设用 地直接入市 启动新一轮农村宅基地制度改革试点 这对增 加农民收入 缩小城乡收入差距 提高农村居民生活水平 激发内需潜力将起到重要作用 符合新型城镇化高质量发展 的基本要求 任务 提出要加快引导工商资本入乡发展 首 次提及中央预算投资和国家城乡融合发展基金在城乡融合 中所起的作用 以补缺传统城市发展的 盲点 农民加快步 伐进城和工商资本入乡发展 可以说是促进城乡融合发展的 大动力 未来需要进一步解放思想 加大改革力度 消除束 缚这两大动力运转的因素 让这两大动力更好地发挥作用 其中的关键就是要深入推进土地制度改革和户籍制度改革 总体而言 意见 提出了两个 加快 两个 推进 和 一个 引导
7、 的新型城镇化高质量发展的思路 而 任务 4 则重在举措和落实 改革开放以来支撑中国经济发展的人口 红利逐步转为慢变量 破除劳动力流动壁垒 加快培育数据 要素和发展技术要素将作为重要的增量 推动土地和资本加 快步伐向市场化迈进 将为 十四五 期间新型城镇化高质 量发展提供基础性的重要支撑 二二 新型城镇化高质量发展新型城镇化高质量发展将将呈现六大趋势呈现六大趋势 在要素市场配置优化的基础上 未来我国经济转向高质量 的新型城镇化时代将是大势所趋 习总书记在去年年底 求 是 杂志上发表的 推动形成优势互补高质量发展的区域经 济布局 中提出 通过破除资源流动阻碍 使市场在资源配 置中起决定性作用 促
8、进各类生产要素自由流动并向优势地 区集中 提高资源配置效率 结合中央文件和总书记的相关 阐述 在 意见 和 任务 等相关政策文件的引领和推动 下 未来新型城镇化高质量发展将呈现一系列重要的发展趋 势 未来未来阻碍劳动力自由流动的不合理壁垒阻碍劳动力自由流动的不合理壁垒将进一步被拆除将进一步被拆除 其最重要的措施便是户籍制度的深化改革 以促成更高效的 劳动力市场 过往的研究表明 发生在城市环境下的人力资 本普遍增长 劳动参与率提高将带来更高的劳动生产率 中 国依然存在规模庞大的农村劳动力 伴随着农村经济体制改 革和劳动生产率提高 农村人口转城镇市民的空间依然巨大 5 按照联合国预测来看 假设到
9、2030 年中国常住人口城镇化 率达到 70 左右 那么未来十年新增城镇人口约 1 6 亿 全 面 深入地推进户籍制度改革 是提高劳动参与率最有效的 手段 任务 将深化户籍制度改革放在重要位置 意味着未 来户籍制度改革会加大力度持续向前推进 未来劳动力要素 流动将变得更为便利和灵活 有助于推动生产要素在新的城 乡格局下实现再平衡 为新型城镇化带来持续不断的动力 随着人口随着人口进一步进一步向优势区域集中向优势区域集中 大城市 城市群人口大城市 城市群人口集集 聚聚效应效应势必势必进一步进一步增增强 强 尽管中国拥有全球最多的特大型城 市 但依据国际经验 真正拉动国家经济增长的往往是 100 万
10、 1000 万的大中型城市及其城市群 与其他国家相比 尤 其是与东亚经济体相比 中国人口在大城市的集聚效应是不 够的 世界银行的数据显示 2018 年人口超过百万的城市群 中人口占国家人口的比例 中国仅为 28 远不及日本 65 韩国 50 人口聚集程度与日韩有较大差距 尽管中国人 口众多 幅员辽阔 人口聚集程度可能会相对低于日韩这类 国土面积相对较小的国家 但无论如何不到 30 是明显偏低 了 任务 进一步明确了 300 万以下城市将全面取消落户限 制 推动 300 万以上城市基本取消重点人群落户限制 将加 快破除制度壁垒 持续推动人口向优势区域持续集中 城市 群和大城市的人口聚集效应将进一
11、步增强 从而在未来一个 时间段内 形成新型城镇化高质量发展的不懈动力 6 人口更多流入人口更多流入要求要求大大城市城市提升综合承载能力提升综合承载能力 在人口持续 流入的大背景下 补短板 盘活存量资源成为传统大城市未 来发展的新路径 疫情下 城市公共管理的诸多潜在问题逐 渐暴露 城市建设已度过了修路 拆迁 盖楼等相对粗放式 发展的时期 政策供给将更多服务于新时期下的内生性需求 增量改革涉及公共卫生 公用设施和智慧城市建设 包括运 用信息化手段建设便捷高效的公共服务平台 加快养老保险 全国统筹进度 增加普惠性学前教育 完善住房保障体系 对城市内进行旧区改造 开发 褐地 提高土地使用率 建 立符合
12、高质量发展的新型城市商圈 未来大城市的综合承载 能力将会获得持续提升 核心城市和重点核心城市和重点城市城市将将进入都市圈进入都市圈建设建设时代时代 未来都市圈未来都市圈 同城化发展将成为重要趋势 同城化发展将成为重要趋势 纵观全球城市化发展进程 都 市圈的形成是中心城市与周围地区资源要素双向流动的结 果 突出的特征便是区域内通勤能力的大幅度提升 中国正 处在制造业从特大城市 大城市向中小型城市扩散的阶段 功能上侧重于纾解核心城市的压力 新时代都市圈建设需要 破除不同行政辖区的行政管制 在交通基础设施建设 医疗 保障和教育资源等公共服务上满足新进都市圈人群的需求 都市圈建设将是未来财政预算支出和
13、基建投资的新领域 相 应地也会带动部分配套的房地产需求 都市圈同城化发展要 求不同区域行政管理上形成新的一体化机制 来适应都市圈 7 发展 而不是让旧体制继续束缚其发展 都市圈同城化建设理念的核心是集约化 是建立在要素自 由充分流动和资源配置更加合理 市场竞争更加充分 成本 相对更为低廉等基础上 都市圈同城化建设较传统城镇化建 设要来得效率更高 都市圈同城化发展不可避免地需要改变 原有的城乡 二元 结构问题 势必推进城乡融合发展 未来未来城乡融合发展城乡融合发展步伐将加快步伐将加快 这一点 任务 中的表述 显得尤为突出 随着户籍制度和土地制度改革的推进 土地 确权及其交易属性得到释放 农村剩余
14、劳动力进城障碍将会 减少 城乡公共基础设施建设配套实施推进 将促使城乡结 合地区间要素流动更为灵活 农村对工商业资本的吸引力也 会上升 这必然有助于减少城乡收入差距 促进城乡融合发 展加快步伐 人地钱挂钩 配套政策 人地钱挂钩 配套政策将将逐步落地逐步落地 重点在于改革建 重点在于改革建 设用地设用地体制体制和投融资制度 和投融资制度 这方面政策旨在盘活农村土地资 源 借助资本的力量 助力农业人口进城 为新型城镇化建 设提供新的劳动力和持续提升的消费需求 人地钱挂钩 的 配套政策是改革开放以来第 5 次土地管理法的修改 也是城 市增量土地供应的标志性改革 重点城市所在地政府将获得 更多对土地供
15、给的自主权 因城施策 的基调将不仅限于房 地产市场 未来建设用地将逐步摆脱 均分 的理念 向着 人流 产业聚集的方向配置 中心城市和重点城市将会获得 8 较大的土地配置份额 城市投融资方式也将发生变革 将增 强财政转移支付能力 增加民生支出占比 并借助更多产业 基金来撬动地方投资 扩大发行企业债 鼓励开发性政策金 融机构提供更多金融支持 人地钱挂钩 配套政策的落地将 有力地提升要素配置水平 促新型城镇高质量发展 三三 房地产房地产市场市场发展新格局发展新格局逐步形成逐步形成 户籍管理制度 土地管理制度和财税金融制度改革的深化 必将对中国房地产市场产生巨大和深远的影响 人随资本和 产业走 房地产
16、则跟着 人地钱 走 新型城镇化建设将逐 步摆脱过去 人地分离 供求错配 的时代特征 新的要素 配置方式和方向将推动房地产市场形成新的发展格局 人口流入加大势必带动人口流入加大势必带动大城市和重点城市群大城市和重点城市群房地产行业房地产行业 比重比重上升上升 未来 土地供应与人口流动方向匹配程度将会上 升 农地转城镇土地的推进系城市土地供给的增量改革 地 方政府获得更多土地资源的调配权是符合经济规律的 自 2003 年以来 大量的建设用地指标配置给了人均 GDP 比较 低 地处中西部的人口流出省份 国土资源部数据显示 截 止 2016 年 一线城市建设用地面积是 2003 年的 1 69 倍 二线城市比例为 2 17 倍 三线城市比例为 2 20 倍 而在过 去的十年内 一线城市人口增长超过 30 是其他城市级别 所无法比拟的 这是一线城市房价高企的重要原因 高质量 9 城镇化建设将扭转这种供需错配的问题 随着要素管理体制 的改革 大城市和重点城市群将会获得较过去要多的土地配 置指标 相应的房地产行业占当地 GDP 的比重有可能上升 房地产市场仍有良好的发展空间 经济发展条件好的地区将经
