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1、银行监管实务 合规监管与风险监管合规监管与风险监管学习目的：了解我国银行业监管模式的发展历程、风险为本监管制度的产生背景，掌握合规监管与风险监管的关系，风险为本监管的概念、流程、具体步骤。内容概要：本专题简要介绍了我国和美国银行业监管理念和方式的演变，表明风险为本的监管已经越来越成为国际银行业监管领域的发展方向，但合规监管与风险监管相结合仍然是当前我国银行业监管的现实选择。风险为本监管作为当前国际银行业监管发展的最高阶段，应成为我国银行业监管的发展方向。本专题从风险为本监管的概念和作用出发，重点介绍了风险为本监管的流程和六个具体步骤。学习要求：学员应了解商业银行基本业务，并对银行监管有一定的认
2、识。学习重点：学员应当一般了解我国银行业监管的演变过程，重点掌握合规监管与风险监管的关系，重点理解风险为本监管的流程和具体步骤。世界各国及地区的银行监管并没有一个统一的模式。为了给各国及地区的银行监管工作提供统一的监管原则和良好的监管方法，巴塞尔银行监管委员会在总结各国监管实践经验的基础上，于1997年9月发布了有效银行监管核心原则（以下简称核心原则）。核心原则共25项内容，每一部分都贯穿着风险监管的主线，为各国建立有效的银行监管体系提供了指导和借鉴。目前，已有60多个国家加入了“金融部门稳定性评估计划”（FSAP）,40多个国家在该计划之下进行了核心原则自我评估。可以说，世界各国在借鉴核心原
3、则的问题上高度一致，风险监管已成为国际银行业监管的共识和发展方向。一、我国银行业监管的现实选择：合规监管与风险监管相结合近年来，理论界不断讨论的一个热点是合规监管与风险监管的关系问题，监管当局也提出监管内容应该从合规监管向合规监管与风险监管并重的方向转变。甚至，有人以国内银行风险管理和内部控制薄弱、业务违规频繁为由，认为风险监管不符合当前国情，仍应坚持合规监管，似乎把合规监管与风险监管对立起来。因此，在学习本专题之前，必须先弄清楚什么是合规监管，什么是风险监管，以及两者之间的关系。（一）合规监管与风险监管的关系所谓合规监管，是指依据法律法规对商业银行进行严格的市场准入管理和监督检查的监管方式。
4、但是，由于法律法规一般只就商业银行经营的重点环节作出规定，因此，合规监管所监管的是一个个离散的点，很难掌握一家银行经营管理的全过程。所谓风险监管，是指通过识别商业银行固有的风险种类，进而对其经营管理所涉及的各类风险进行评估，并按照CAMELS评级标准，系统、全面、持续地评价一家银行经营管理状况的监管方式。这种监管方式关注银行的业务风险、内部控制和风险管理水平，检查和评价涉及银行业务的各个方面，是一种全面、动态掌握银行情况的监管。从监管实践看，风险监管分为两个阶段。第一阶段的标志是1979年美国监管当局提出CAMEL评级体系（后来演化为CAMELS），监管部门开始全面关注银行的资产质量、盈利性、
5、流动性、管理和资本充足程度等财务和风险状况。这种基于CAMEL评级体系的监管和检查方法，在美国被称为审慎监管（Safety and Soundness Supervision or Examination），香港则称为资本监管。第二阶段是风险为本的监管（Risk-based Supervision），监管部门开始利用对银行的持续了解，通过非现场监管对银行各业务线的风险水平、风险演化方向和风险管理能力进行评估、并依据风险特点有针对性地规划检查和投放监管资源，最后通过现场检查得出CAMELS评级结果，并采取相应的监管措施。监管工作更有计划性和前瞻性，能有效提高监管资源的利用效率。从合规监管与风险监
6、管两者的关系看，风险监管实际上是对合规监管的一种继承和发展，而不是否定，合规监管是风险监管的一个组成部分。这一点，很容易从风险监管的内容中得到证实。首先，在CAMELS评级的“M-管理”要素评级中，一个很重要的内容就是管理层如何确保银行遵守法律法规，以及对监管部门的意见是否重视。其次，银行经营中的八大类风险之一为法律风险，合规风险（Compliance Risk）就是法律风险的一种重要表现形式。最后，依法合规经营是银行的首要任务，凡是法律法规禁止的行为，大多也是被监管实践证明是不稳健不审慎的行为，甚至是危害金融消费者利益和金融体系安全的行为。刘明康主席说，违规就是最大的风险，并且风险也大多是由
7、违规问题引发的，“管风险”并不意味着放松合规监管，而是要将着眼点放在风险上，从防范风险的高度认识和加强合规监管。（二）我国银行业监管的发展历程：合规监管向合规监管与风险监管相结合转变1、合规监管时期我国银行业监管起步于1984年中国人民银行开始专门行使中央银行职能。1995年中国人民银行法颁布后，从法律上赋予了中国人民银行依法审批金融机构和业务、进行稽核检查监督、要求金融机构按规定报送报表、对违规行为进行处罚等一系列的监管权力。但从法律界定的职责和监管实践看，这一时期银行业监管的主要内容是市场准入和合规检查。2、合规监管为主，风险监管探索和试行时期1994年开始，在世界银行的援助下，我国监管当
8、局着手探索风险监管的新方法。在此后几年对外资银行的监管中，中国人民银行小范围地逐步推广使用了以CAMEL评级体系为基础的非现场评级和现场检查方法。1997年商业银行资产负债比例管理办法的系列指标中也有CAMEL评级体系的影子。1998年，中国人民银行开始推广贷款质量五级分类，信用风险渐渐成为了监管的重点。但是，由于缺乏成体系的监管思路，风险监管并未全面推开，监管人员对风险监管的理念只是有所了解，尚未深入人心。总的来说，这个阶段还只是风险监管的探索和局部试行阶段，监管实践中的大量工作仍主要围绕市场准入和合规检查展开。3、合规监管与风险监管相结合时期由于受计划经济以及经济转轨过程的影响，加上银行风
9、险管理和内部控制薄弱，以及银行监管的滞后，我国银行体系已经积聚了大量的风险。信用风险、操作风险突出，市场风险显现。2003年4月，中国银行业监督管理委员会成立伊始，就明确提出了“管法人、管风险、管内控和提高透明度”的监管理念。其中“管风险”，就是在加强对银行机构合规监管的基础上，把监管的重点放在风险的防范和化解上。为实现上述监管理念，银监会在具体工作中致力于“十个统一”一是在监管范围上，实现本外币、表内外、境内外、内外资监管的统一；二是在监管过程上，实现市场准入、机构运营、市场退出的统一；三是在监管方式上，实现非现场监管与现场监管的统一；四是在监管内容上，实现合规监管与风险监管的统一；五是在监
10、管标准上，实现安全性、流动性、效益型的统一；六是在监管方法上，实现定性监管与定量监管的统一；七是在监管资源配置上，实现重点监管与全面监管的统一；八是在监管手段上，实现治标监管和治本监管的统一；九是在监管的着眼点上，实现中国国情与国际管理的统一；十是在监管的最终目标上，实现加强监管与支持经济发展和社会稳定的统一。 按照上述监管理念，银监会及其派出机构以防风险为着眼点，从防风险的角度加强合规监管，使风险监管与合规监管更好的结合，监管方式和手段发生了重大转变。（1）初步建立银行业审慎监管法律新框架。银监会成立以来，在中华人民共和国银行业监督管理法和中华人民共和国商业银行法框架下，系统规划、科学设计审
11、慎银行监管的规章和指引，先后颁布90余件监管规章和规范性文件，涉及市场准入、投资入股、法人治理、内控制度、关联交易、市场风险、操作风险、资本充足率、风险评价体系、金融业务创新等各个方面，较好地适应了监管实践和市场发展的需要。（2）根据我国银行业发展的现状，确立了“提高贷款分类准确性提足拨备做实利润资本充足率达标”的持续监管思路。一是对主要银行全面推行了贷款五级分类制度，总结和推广了农村信用社贷款五级分类试点工作；二是采取多种措施促进银行加强贷款分类的准确性，加大损失拨备及核呆力度、提高利润的真实性，督促各行制定并落实了资本充足率达标计划。（3）围绕金融运行中的重点问题，积极开展对商业银行经营合
12、规性检查。为了提高检查成效，现场检查中越来越多地关注银行的政策程序、内部控制、业务风险和资本充足程度等审慎性目标。银监会通过一系列的现场检查，不但发现了商业银行经营中的违规问题，而且发现了商业银行在绩效考评、信贷管理、风险控制等方面的盲点和不足，促进了被查银行加强风险控制的责任感和危机感，达到了事半功倍的监管效果。（4）逐步推行对商业银行的监管评级体系。银监会采用CAMEL对外资银行、股份制商业银行进行风险评级并实行分类监管已积累了一些宝贵经验。随着国有商业银行改革的深入，实施风险监管的外部条件渐渐完善，可以逐步开展对四家国有商业银行的CAMEL评级。CAMEL评级作为风险监管的一项基础工作，
13、能够推动非现场监管和现场检查的良性互动。（5）以真实披露年报信息为重点，督促商业银行和信托投资公司改进信息披露的内容和质量，市场约束有所增强。（6）建立了监管合作机制。在国内，银监会同其他部门建立了多层次的监管合作机制一是建立了银监会与证监会、保监会三方联席会议制度；二是建立了银监会与证监会、保监会、人民银行、财政部的金融风险防范与化解制度。 。在国际上，截至目前，已与美国等6个国家和地区金融监管当局签署了谅解备忘录，与加拿大等多个国家就谅解备忘录的签署正在磋商，与加拿大、日本金融监管当局的定期会晤机制已经建立。通过与国内及境外相关部门和机构的合作，可以实行信息共享和统一行动，共同防范风险。综
14、上所述，我国银行业合规监管与风险监管相结合的框架已经建立。随着监管专业化水平的提高，逐步向以风险为本的监管过渡，是我国银行业监管的发展方向。二、我国银行业监管的发展方向：风险为本的监管风险为本的监管，代表着国际银行业监管发展的最新趋势。其优点是优化监管资源配置，提高监管效率。2004年，银监会在借鉴美国和香港做法的基础上，在外资银行监管中引进了风险为本的概念，搭建了由了解机构、风险评估、有针对地确定监管规划和资源分配、实施现场检查和ROCA/CAMEL评级、采取监管措施和持续监管等一系列的有计划、有针对性的监管步骤组成的、以风险为本的持续监管框架，从监管方式上初步实现了与国际接轨，也为我国建立
15、有效的银行业监管体系做出了有益的尝试。在可预见的将来，随着银行业改革的实质性推进和入世承诺的全面兑现，国内银行的治理结构和资本充足率将得到进一步改善，与国际银行业的差距也会逐步缩小。届时，国内银行业务的规范化发展、以及竞争和风险形态的升级，势必要求我国银行业监管朝着风险为本的模式转变。因此，当前需要研究和学习风险为本的监管方法。在实施风险为本监管的国家和地区中，最具代表性的是美国和香港。美国于1997年首先开始实施风险为本的监管，香港于2001年在国际货币基金组织的帮助下，开始设计推行以美国方式为蓝本的风险为本监管方法。了解美国银行业监管的演变历史，对于学习风险为本的监管方法有很好的启发作用。
16、（一）美国银行业监管的演变历史从美国银行监管模式的演变历史不难发现这样的轨迹，即从单纯依靠法律法规进行市场准入审批和检查的合规监管，逐渐演变为根据CAMEL评级框架进行审慎监管，再过渡到依据风险评估结果、有针对性地规划监管行动、将监管资源重点投放到管理薄弱和高风险环节的所谓“风险为本”的监管。1、合规监管时期在1864年国民银行法颁布之前，美国处于自由银行法时期，只要符合一定的基本条件就可以容易地获得银行牌照，也没有专门的银行检查人员对银行进行常规的检查。只在银行出现问题，比如怀疑报表不真实或出现支付危机时，才指定专业人士检查，银行监管非常松散。1864年国民银行法颁布以后，成立了货币监理署（OCC），代表财政部对国民银行
