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1、坚持依法行政 促进社会公平正义坚持依法行政 促进社会公平正义省政府法律顾问室 陈晓光（根据讲课录音整理）一、主要精神 主要精神就是对依法行政、公平正义的基本依据，它的目标、任务、要求，还有针对我们现在存在的问题，把这些基本的情况，先给它概括地介绍一下。 （一）指导文件 坚持依法行政、促进社会公平正义，这一个命题的提出，它的基本的依据就是两个指导文件：一个是全面推进依法行政实施纲要；一个是中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定。大家可能对中央这个决定更熟悉一些，我就侧重先介绍一下全面推行依法行政实施纲要这个指导文件的有关情况。 全面推行依法行政实施纲要是适应建设社会主义法治国家、依法
2、治国这样一个大形势的要求，由国务院在总结了行政机关依法行政的实践工作经验的基础上，也在99年就曾经发布过的一个国务院关于全面推行依法行政的决定的基础上，然后经过了若干专家还有法律实际工作者参与研究讨论，最后于2004年正式印发的这样一个纲要，作为指导我们今后一段时期内，各级行政机关依法行政的一个纲领性文件。 这个纲要当时产生的时候，为了集思广益，组织了两个专题的研究组来分别研究：一个是委托了中国法学会的行政法研究会的有关专家来研究提出一个专家建议稿；第二个专题组是委托了上海市政府法制办的行政研究所，上海法制办专门有一个研究所，委托上海市政府法制办组织法制工作实践经验比较丰富的人员，来研究提出一
3、个建议稿。然后把这两个建议稿发到全国有关单位、各省征求意见，在征求意见的基础上再给它汇总，由国务院法制办来汇总研究修改，然后，再次发送各省、各有关中央单位，反复征求意见以后，认为基本成熟了，再提请国务院最后颁布的这样一个指导性的、纲领性的文件。 在这个纲要中，对今后行政机关依法行政的指导思想、基本原则、主要任务、主要措施都作了全面系统的规定。所以，它也是我们当前政府机关要研究、解决依法行政有关问题的一个基本的依据、纲领性的文件。全面推行依法行政、加快建设法治政府这样一个基本的提法，也就是这个纲要中提出来的，特别是建设法治政府，这个提法作为国务院正式的提出，是在这个纲要中提出来的。我就简要介绍一
4、下这个指导文件它出台的背景和基本内容。 第二个指导文件，大家就比较熟悉，十六届六中全会上通过的“构建社会主义和谐社会的决定”。在这个决定中，把公平正义、民主法制等等，都作为建设和谐社会的总要求，总要求之一就有个公平正义。所以，我们研究的这个专题，是要坚持依法行政、促进社会公平正义。其中，公平正义这个要求，过去我们是一直都提的，这次在决定又把它作为中央的一个指导性文件，更加明确地、鲜明地提出，首先是放在总要求里，“构建和谐社会”的总要求里，就提出了公平正义这四个字；然后在指导思想里面，在下面的民主法制建设专题内容里面，都又在重申提出促进社会公平正义。所以，我们今天研究的这个专题中的“促进社会公平
5、正义”，就是中央的这个决定中明确提出来的。这是第一个小问题，就是指导文件，主要是这两个。我们省里都有配套的文件，对依法行政实施纲要由省政府在2004年已经发了一个配套的文件，提出了一些具体的措施，对中央的决定省委也发了一个实施意见，作为和决定配套的文件，它也是我们坚持依法行政、促进社会公平正义的指导性文件，但基本的还是中央的这两件。（二）存在问题 存在问题主要是要研究现在在依法行政方面，还存在那些主要的问题和差距。要把这个问题先找准、研究清楚，我们才能够针对存在的问题，按照依法行政的总要求、总原则来加以逐个的、逐步的解决。 我这里提出了存在的六个方面的问题，这六个方面的问题都是纲要上指出的，为
6、了便于记忆，我把它概况一下，每个问题都概括为四个字，下面我们分别来分析一下这六个方面的主要问题：1.体制不顺 按照纲要上的说法，行政管理体制与发展社会主义市场经济的要求还不适应，依法行政面临诸多体制性障碍。这方面的问题就叫体制不顺。 体制不顺这个问题是我们国家长期都存在的一个问题，经过若干次的机构改革，经过现在通过立法还有机构的调整，应该说在体制不顺这方面已经比过去要好，有进步。但是，我们应该清醒地看到，仍然存在体制不顺的问题。在有些领域、有些方面甚至还比较明显、比较突出。 举例来说，在我们从事的政府法制工作中，不管是立法、执法监督、行政复议工作中，都经常碰到一些体制不顺的问题，解决起来还很困
7、难，不好解决。 例如，在我们国家现在的道路管理体制上，我认为是很不顺的。现在随着道路建设的发展、随着城乡经济一体化的发展、市场经济的发展，大家对道路的管理是越来越依赖、也越来越重要。但是在道路管理体制上还仍然很不适应，很多还沿用过去的老的一套管理模式、管理体制。 例如，现在我们涉及道路的主管部门至少有三个：有交通部门、公安部门、建设部门。那么，各部门按照各部门的职责来管理，交通部门管什么呢？管公路的建设、养护；建设部门管城市道路的建设、养护、维护；公安部门管道路交通的安全。现在是这么分的，但是这么分，在现在来看已经很不适应了。现在随着道路建设的一体化、城乡逐步的一体化融合，城市范围的逐步扩大，
8、过去那些老概念中，所说的公路和城市道路的划分已经越来越模糊，分不清楚了。哪些叫公路、哪些叫道路分不清楚了。 比如我们昆明市，在交通厅门口西站立交桥那个地方开始，出去就叫公路，那个是在以前老的环城路边上，进来的叫环城路的叫市区，叫城市道路，这么分的。但这种现状早就改变了，现在昆明的城市规划区、建成区都远远超出了原来公路的范围。所以哪里叫公路、哪里叫城市道路，人为地去这么划分没有必要。管理部门也是沿袭过去老的这种分工的体制来管理，我认为是很不适应，这个今后是需要改变的。这是我认为在体制不顺方面很突出的一个问题。 最近我们研究的几个立法项目也涉及到这个管理体制的问题。比如，最近正在研究修改的车船税实
9、施办法，它其中就涉及到对城市公共交通、农村公共交通要定期减免税。要划分哪些是城市公共交通、哪些是农村公共交通，现在都感觉很难划分，在部门管理体制上也感觉是很不顺的。这是讲的第一个问题，体制不顺。我就举这么一个例子，其他体制不顺的还有很多。2.制度不佳 制度不佳不是说制度不好，而是说还不是最好，我们这里讲的制度，是在依法行政概念上讲的制度，下面我们还要讲制度建设，和这个讲的都是一个概念。是指的立法和制定规范性文件这个范畴的制度。现在总体上来看，是有了很大的发展。国家的立法、地方的立法还有各个行政机关制定的规范性的文件，应该说数量、涉及的领域都是越来越广、越来越多，质量也是越来越高。但是，它仍然存
10、在着一些问题。 按照纲要上的说法是这么说的：制度建设反映客观规律不够，难以全面有效解决实际问题。纲要上是从这个方面、这个角度来指出这个问题的。就是说我们现在的制度建设虽然有了很大的发展，但仍然反映客观规律不够，要有效解决实际问题，有时候还不容易做到。所以，现在有时候就会形成一方面大家看到国家的法律、法规、规章这些立法很多，规范性文件更多，但是，有的时候真的要用起来、要解决具体问题用起来的时候，就感觉会发现有两个问题：一是有时候找不到依据，感觉仍然不够用；二是感到现行的制度中，存在一些矛盾的、抵触的问题，无所适从应该适用哪一个。举例来说，我最近几年碰到的几个现象，可以说明这个问题：一个是我们下级
11、机关制定的有些规范性文件，它和“上位法”经常是不符的，精神不符、内容也不符，要从公平正义的观念上来讲也是不符的。例如前几年，为了体现社会公平正义，保障弱势人群基本生活需要，所以国家决定建立城市最低生活保障制度，为了实施这项制度，国务院出台了城市居民最低生活保障条例。我们云南省省政府配套制定了云南省城市居民最低生活保障办法。国家的条例和我们省办法里的基本的条件是什么呢？就是城市居民达不到国家规定的最低生活保障线，也就是你的家庭人均收入达不到最低生活保障线，国家就要给你保障，保障你达到最低生活保障线。给你发放最低生活保障金，你差多少补多少。这是按人均收入来确定的，这从国家的制度设计上应该是很公平的
12、、很合理的。 在省政府研究起草这个办法的时候，有的部门、有的单位，特别是一些基层单位，我们去调研的时候就反映，应该规定一些限制性条件。例如，要享受低保的不得使用手机、不得养狗、不得买房、不得买什么高档电器，等等，提出要有这样限制性的规定，否则，有的就会一边享受国家的低保、享受着政府的低保，一边还在高消费。那么，对这样的一些要求、提法，我们也得认真分析，它有它合理的成份，但是，我们要做一个制度来设计，要这么去规定，那是不公平的、不合理的。 例如养狗，很多人认为养狗是一种奢侈的生活方式，享受低保的肚子都管不住，怎么去养狗呢？是这种观念。但是不一定，有的低保人群，特别是些孤寡老人，他认为养条狗是精神
13、的寄托，他宁愿自己少吃一点，吃得差一点，也要养条狗，你说养了狗就不能享受低保，这个合不合理呢？不合理。你关键是看他的人均收入是否超过最低生活保障线。如果超过的，那你就可以取消他享受的资格，不再享受；没有超过的，不能作这样的规定。所以在省政府的办法里面，没有作这样限制性的规定。但是后来我注意到，我们有的市、县政府的规定中，仍然作了这样一些限制性的规定。我认为是不适当的，是我们制度不佳的一个具体的体现。今天早上我还听到中央台电视报道：辽宁省沈阳市过去也是规定了低保户不能使用手机，使用手机的就不能享受低保，作了这样的限制性规定，现在取消了这一条，理由是现在手机已经作为一种比较普及的通信工具，就不再限
14、制，应该说他们有一定的进步。但从制度设计的思路上来看，今后，不能作这样的一些不公平的限制。 3.决策不善纲要上对决策不善是这么表述的：行政决策程序和机制不够完善。就提了这么一句，叫决策不善。 我们现在提倡要民主决策、科学决策，要把决策纳入规范化、制度化、法制化的轨道，很多年都是这么提。应该说各级政府包括部门，都要做一些决策行政决策，决策的程序和机制是越来越健全，这个是要肯定的。但是仍然存在着不够完善的地方，需要继续改进。 那么，怎么样制定一个科学完善的决策程序，形成一种民主科学的决策机制，这个也是我们在依法行政方面需要进一步深入研究和解决的问题。 其中有一个具体的程序问题，我在这里提出来，也和
15、大家一起研究，我们下一步要进一步解决、要注意的。 2004年国务院修改国务院工作规则的时候，提出了一个程序问题：就是把过去已经实行多年的国务院总理办公会议这个程序给它取消了。 国务院的会议主要是分四类会议：一是国务院全体会议；二是国务院常务会议；三是总理办公会议；四是专题会议。这个程序实行了多少年，大家也感觉这个程序还完善。后来，国务院2004年修改国务院工作规则的时候，把总理办公会议取消了。当时提出的理由是两条：一是没有法律依据。当时全面推行依法行政实施纲要刚刚公布不久，国务院就决定取消办公会议，提出的首先是没有法律依据，宪法、 国务院组织法上都没有规定总理办公会议这种程序和形式，所以，严格依法行政，没有法律依据就取消了。二是已经有国务院常务会议了，重大问题都由国务院常务会议讨论决定，不再需要开总理办公会议。实际上，总理办公会议和国务院常务会议，它从会议参加人员、决定的事项都差不太多，有一种法定的会议形式就行了，所以决定取消。 国务院常务会议开得非常勤的，一般都是每个星期三上午开国务院常务会议。从2003年新的一届国务院组成以来，已经召开了170多次常务会议了，开得很勤，重大事项都提交国务院常务会议解决。所以，这个国务院行政决策程序方面的改变，是带了一个头。国务院工作规则修改以后，我对这个问题比较关注，少数
