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1、论中国商业银行市场化改革的绩效评价及展望1、相关定义1.1、() 核心概念的界定品或者说是公共服务是公共管理的逻辑起点,公共物品是任何一个群体和 个人生活所必需的。根据多样化的物品的排他和竞争两个属性,即每个人消费该物品是 否排除他人消费该物品的可能性(排他性)以及个人消费该物品是否减少他人消费该物 品的数量和质量(竞争性)两个特征将公众所需的物品进行分类。尽管竞争性和排他性 是划分物品类型的基本标准,但竞争性和排他性自身又存在不同的情形,不同物品在这 两个方面的表现程度不同。 图 1:物品和服务的分类 资料来源:美E.S.萨瓦斯:民营化与公私部门的伙伴关系,周志忍 等译, 北京:中国 人民大
2、学出版社,2002 年版,第 50 页。 萨瓦斯根据物品的可收费程度和排他性程度将所有物品分为四类:个人物品、共用 资源、集体物品和可收费物品。上图 1 就是萨瓦斯对物品和服务的分类。在萨瓦斯的研 3 究之前,也有学者对物品进行了分类,其中萨缪尔森将各种物品分为公共物品和私人物 品,突出公共产品的非竞争性和非排他性;之后布坎南在萨缪尔森对物品分类的基础上, 提出了准公共物品,介于公共物品和私人物品之间的物品,该物品具有可消费性和公共 性的属性;另外,美国的鲍德威(Robin W.Boadway)和奥斯特罗姆夫妇,对公共物品 进行研究时也着重强调了公共产品的共用性。 2.城市水务 城市水务属于城
3、市公用事业的范畴,与城市的用电、用气、交通等同属于城市基础 设施,与城市日常生活和城市的发展密切相关,属于国民经济中最重要的基础设施之一, 城市水务产业的快速发展是城市化进程快速发展的重要保障。具体来讲,城市水务产业 有广义和狭义之分,广义的城市水务是指将包括了原水、输水、净水、供水、售水、排 水、污水治理以及相关网管建设和维护、设备生产等一系列产业节点形成的产业链,涉 及到城市各个行业的用水的各个环节,各个方面;狭义上指自来水供应和排水,仅涉及 城市的日常自来水的供给和排水2。中国的城市水务产业是从原有的城市供水行业逐步 发展起来的。从目前的国际经验来看,城市水务产业的供水、排水以及污水处理
4、等相关 业务已被整合,现代城市水务企业已经渗透到水务产业链的各个环节。 对城市水务产业相关问题的讨论自然离不开城市水务的本质属性。只有首先认识了 事物的本质属性才能进一步讨论其应该有谁提供以及怎么提供的问题。作为城市公用事 业重要组成部分,城市水务从物品的属性上讲,属于准公共物品的范畴,城市水务具有 显著的公共性。萨瓦斯根据供水服务的排他和消费特征对不同类型的供水服务进行了如 下图 2 的区分。城市自来水属于可收费的物品,具有排他性和可收费性的特点,此物品 实现排他是可能的,提供者只有在使用者付费的情况下才愿意提供物品。倘若继续对可 收费物品进行分类,又可以分为必须通过集体行动来提供的和非必须
5、通过集体行动提 供。包括城市自来水供应、污水处理、电力输送、天然气配送在内的城市基础设施是需 要通过集体行动来提供的,该类物品的边际成本呈缩小趋势,随着使用者人数的增加, 每个人分担的成本就会逐渐减少,此类物品具有自然垄断性,即由一个提供者提供会产 生最经济的效果,这种特征需要通过扩大规模,集中生产和经营才能使边际成本低于平 均成本。 4 图 2:水的分类 资料来源:美E.S.萨瓦斯:民营化与公私部门的伙伴关系,周志忍 等译, 北京:中国 人民大学出版社,2002 年版,第 49 页。 城市水务具有以下三个基本特征: 首先,城市水务具有公共性。这是城市水务最重要也是最本质的属性,公共性要求 供
6、给必须满足公众的基本需求,关注服务提供的社会效果和社会公平。城市水务不仅面 对每一个消费者个人,也要面对作为公共管理服务对象的公众。从经济的角度讲,城市 水务的公共性表现为私人边际效用(MPB)小于其社会边际效用(MSB)3。 其次,城市水务具有自然垄断性4。城市水务的自然垄断性是由其经济属性决定的, 体现了水务产业规模经济,与城市水务的技术要求和服务特征相关。城市水务服务无法 像其他完全竞争市场上的商品一样在同一区域由许多个市场主体展开完全的市场竞争, 城市水务服务需要通过集体行动才能实现边际成本最小。城市水务的此特征就决定了在 一个特定的区域内只能存在少数几个市场主体垄断性的提供服务,实现
7、产业的规模经济 效用。所以城市水务具有自然垄断性,并且这种自然垄断性是地方属性的。 再次,城市水务需求具有持续性、普遍性以及不可替代性。供水服务是城市居民的 生活所必需的,该服务的需求弹性很小甚至缺乏弹性。城市水务提供的清洁饮用水和高 质量的服务与公众的健康息息相关,每一位城市居民对服务的持续性和普遍性要求都很 高,无论哪个地方,城市政府都有责任保证处于其行政区域内的公众享用自来水服务的 4自然垄断的传统看法是规模经济和定价悖论。 5 权利,并且政府应该保证该服务的连续和普遍供给。 3.市场化 从内涵上看,市场化是一个内容广泛的概念。”化”是一个动态的概念,指的是事 物的一种发展趋势和发展方向
8、,是一个动态的由质变到量变的过程。公共服务市场化始 于二十世纪七八十年代的新公共管理运动,不同的国家、不同的学者对公共服务市场化 的叫法不同。国外,E.S.萨瓦斯称之为”民营化”(Privatization),雷内使用”使国家中 空化”(Hollowing State)的表述;此外还有学者使用”国家的市场化”、”由市场来治理” 等名称。5在民营化的发源地英国,被叫做民营化(Privatization),在玻利维亚叫做”资 本化”, 在斯里兰卡叫做”人民化”,在希腊被称为”非国有化”,在西班牙叫做”社 会主义民营化”,匈牙利叫做”经济复兴”。6文森特 瑞特(Vincent Wright)和鲁萨
9、帕 若剃(Luisa Perrotti)界定了市场化的七层含义:(1)相信市场的优越性;(2)竞争、 成本、顾客、收益等价值取向出现在公共部门的运行之中;(3)市场纪律及市场激励的 建立与作用发挥;(4)竞争、多样化、用脚投票等机制在公共部门中的使用;(5)借鉴 私人企业的管理方法来改造公共部门;(6)市场主体的介入,让私营企业、非营利组织、 志愿者参与到公共服务中来,如合同外包等;(7)市场资源的利用,以特许经营等方式 借助市场资本(包括人力资本)提供公共服务。7宋世明认为公共产品市场化意味着把 竞争机制引入到公共产品供给中去,强调了竞争机制的重要性。8而陈振明则认为民营 化是市场化的工具之
10、一,显然他认为”民营化”是”市场化”的一个子类。对公共服务 社会化阐述比较多的是周志忍教授,他重点阐述了公共服务对社会力量和市场力量的运 用,采取政府合同出租的方式,把政府的一些工作推向市场,打破垄断,以私补公,他 认为公共服务的社会化包含四个方面:(1)政府业务合同出租;(2)以私补公,打破经 济垄断;(3)建立政府与私企的伙伴关系;(4)公共服务社区化。9 “市场化”、”合同外包”、”社会化”、”私有化”、”民营化”是中国学者常用的表述, 究竟这些词语所代表的内涵和外延是否相同还有待于进一步研究。公共服务的市场化、 6 民营化、私有化、社会化的确切含义究竟是什么?这三者之间究竟存在着怎样的
11、内在关 系?这两个问题是研究城市水务市场化改革的前提和必须首先思考的问题。 笔者认为,公共服务的社会化、市场化、民营化、私有化之间存在着包含关系, 公共服务的社会化涵义最广,其次是市场化,民营化则蕴涵了市场化中除了”借鉴企业 管理方法”这层含义之外的所有内容,私有化专指国有或公有产权转移的改革,外延最 窄。我把它们四者之间的关系用下面的表 1 表示。 表 2:公共服务的社会化、市场化、民营化、私有化的含义及其关系 公共服务的公共属性要求的是实现效果上体现公共利益,促进社会公平和公正。 在公共服务的的提供的过程中共涉及三个基本的参与者:消费者、生产者、安排着或提 供者。10只有对三者角色准确把握
12、了才能真正理解市场化的含义。特别是服务的安排或 者提供者与服务生产者之间的区别是很重要的,把两者剥离开来是认识市场化的前提, 也是定位市场和政府角色的基础。市场化之前的公共服务由公共部门承担服务的安排者 或者提供者以及服务生产者双重角色,这样的制度安排已经被证明是低效的,官僚制弊 7 端在此种制度安排下就有了存在的土壤。 所以,市场化的本质是公共产品和服务供给方式的一种新的制度安排,将服务的直 接生产这一任务交由市场来完成,市场主体通过生产和销售服务与消费者达成交易,政 府部门的职责界定为服务的安排者或者提供者。值得注意的是,尽管市场化后政府不再 成为公共产品和服务的直接生产者,但是政府承担的
13、责任依然不容推卸,这些责任包括 对生产者所提供的服务的内容、服务的质量、服务的水平等的监督和监管。 4.城市水务市场化 市场机制在公共管理中之所以能够运用,源于市场化改革的理论假设是管理具有相 通性,并且私人部门具有更好的服务质量、更高的效率、更有效的管理制度这些方面有 优越于公共部门。11物品的属性决定了物品的提供方式和各个主体在物品提供过程中所 扮演的角色。城市水务作为一种可消费的公共物品,政府、社会、公民个人在不同物品 的获得过程中扮演不同的角色。作为公共基础设施的城市水务以公共性为特征和目的, 但其作为不纯粹的公共物品,又为市场化提供了可能。 城市水务的市场化指的是在城市水务服务供给的
14、某一个阶段或者所有过程引入市 场主体,发挥市场机制的作用,实现更好的城市水务服务的过程。城市水务市场化可以 是投融资的资金从市场上筹集,也可以是城市水务项目的具体运营由市场主体经营,还 可以是公有企业和私人企业共同合作经营水务项目。总之,城市水务市场化是一个开放 的概念,一切借助了市场力量和市场机制的城市水务改革都可以称为城市水务市场化改 革。 (三)研究框架 1.研究运用的方法 (1)个案分析与理论研究相结合的方法 本研究在对中国城市水务市场化改革现状一部分,通过对典型案例重庆市江北 片区自来水市场化改革进行描述、分析,发现该项目市场化中的经验和教训,并结合城 市水务市场化的相关理论进行研究
15、,提出对以后改革有价值的对策。 8 (2)文献研究方法 本研究通过查阅先前关于城市水务市场化改革的相关法规、论文、资料,了解城市 水务市场化改革的相关理论基础和目前学者的研究现状。此外,本研究还大量的借助了 国家统计年鉴和国家相关部委的统计数据,对中国城市水务市场化改革的绩效进行分 析。 (3)比较研究方法 本研究主要在两个方面运用了比较研究方法:一个是在查阅、筛选国家统计年鉴和 国家相关部委关于城市水务市场化改革相关数据的基础上,对市场化改革前和改革后中 国城市水务服务的绩效水平进行比较,分析中国城市水务市场化取得的绩效;另一个方 面是对英国、法国、荷兰以及美国的城市水务市场化改革模式进行比
16、较,发现其中值得 中国借鉴的经验。 2.研究的思路 图 3:研究思路 上图 3 就是本研究的研究路线,共分为三大部分:引论、本论、结论 引论部分:文章的第一章和第二章,是对研究问题的基本概述,介绍了本研究的背 9 景、研究意义、核心概念以及研究运用的基本方法。并对国内外相关研究进行了综述。 本论部分:文章的第三至第六章,是本研究的论证过程和主要内容。该部分介绍了 城市水务市场化改革的八种基本模式、国外的(英国、法国、荷兰、美国)城市水务市 场化改革经验。在文章的第四章介绍了中国城市水务市场化的实践历程和政策历程,其 中对重庆市江北片区的自来水公司改革进行了个案研究;文章的第五章通过中国国家统 计年鉴的相关统计数据,对中国城市水务市场化改革的绩效进行了比较分析,比较了改 革前与改革后的水务服务绩效水平;文章的第六章在前文相关论述的基础上总结了中国 城市水务市场化改革中存在的主要问题。 结论部分:文章的最后两章,是对本研究的总结,提出了中国城市水务市场化改革 的路径选择和改革方向,中国的城市水务市场化改革基本方向是正确的,需要做的就是 对现有改革中出现的问题
