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1、新公共管理视角下推进我国绩效预算制度改革的思考浅析新公共管理视角下推进我国绩效预算制度改革的思考浅析。 兴起于20世纪的绩效预算改革是公共预算管理领域里的一次重大变革，使得整个政府公共管理理念发生了重大的转变，它对于提高政府预算决策的科学性和预算支出的效率都发挥了不可忽视的作用。目前，对于绩效预算的研究，或是偏向从公共财政学的角度分析绩效预算作为新的财政支出手段与传统意义上预算制度的区别，或是在财政公共化趋势下寻求绩效预算改革的取向，或是将绩效预算看成是部门预算改革后预算方法上的新突破。也有一些学者，试图从公共选择的视角研究绩效预算的合理性，分析理性主义和现实主义这两种预算理念是否完全相悖。但
2、我们知道，绩效预算制度是以新公共管理体制的产生为时代背景的，它不仅仅是一种预算编制方法的变革，更重要的是它作为现代新公共管理制度改革的中心任务之一，是整个政府公共管理思想的重要变革。 一、绩效预算新公共管理视角下的理性选择 新公共管理视角下绩效预算呈现新特点 以结果为导向的绩效预算制度，是指政府依据其需要实现的职能和施政计划，确定实现计划所需要的支持经费，并评估和测量某项支出计划可能产生的社会经济效果和业绩。 绩效预算制度产生在特定的环境下，符合新公共管理所倡导的理念。 首先，绩效预算是在世界各国政府陷入财政困境、行政效率低状态、预算支出庞大、资金浪费严重等大背景下孕育产生的。它是以新公共管理
3、的核心绩效为目标的预算制度，更加强调政府投入产出的针对性、科学性、合理性、实用和长远利益性。 其次，绩效预算在新公共管理理论影响下引入了更多的理性因素。它注重对政府管理的改善，帮助政府项目的实施者明确组织目标，监督项目计划的实施绩效，更好地了解项目的结构和运作方式，完善政府内部控制，并为下一次预算做准备。绩效预算还改善了政府内部与外部参与者之间的沟通。由于制定了明确的预算项目目标和绩效目标，政府管理者们能够有效地与上级领导、立法机关以及公众们进行沟通，使他们在理解政府绩效目标的基础上，给予政府充分积极的支持。 再次，与传统预算相比绩效预算更加透明化，它对每一个政府项目、预算支出及其绩效度量的信
4、息都给出描述，并公之于众，提高了政府管理和运作的透明性，将政府预算置于公众的监督之下。 从预算的具体操作分类上来看，绩效预算是通过对预算绩效进行分类来衡量预算支出的效益，这和传统预算是以具体用途来分类有所不同; 绩效预算制度与新公共管理理论的契合点 学者休斯认为，新公共管理理论出现所带来的变化，并不仅是一种改革或管理形态的变化，而是政府角色与市民关系发生了本质变化，一个公共部门管理的新典范已然呈现。那么，绩效预算制度在新公共管理时代孕育，作为新公共管理制度改革的中心任务之一，它以新公共管理运动所倡导的理论体系为依据，在变革传统预算制度的基础上进一步发挥了新公共管理理论的优势，二者之间有着深刻的
5、、不可分割的内在联系。 1.以绩效为联结核心 绩效预算与传统预算的最大不同之处，在于把市场经济的基本理念融入到公共管理之中，从而有效地降低了政府提供公共品的成本，提高了财政支出的效率。这种追求绩效的理念与新公共管理中的一个显著特点是不谋而合的，即:依据经济、效率、效能等标准来衡量组织的成就;发展绩效指标，使组织的成就能够被加以比较和测量，并据此提供的信息作为未来进一步决策的这样一个特点在日后被著名学者芬维克逐渐发展成为著名的3E评价理念，即:经济性、效率性和效能性，它构成了预算绩效评价的核心根据3 E，理论的要求，绩效预算首先表现在政策制定方面对政府预算支出的严格控制，根据支出项目的轻重缓急决
6、定其优先顺序;其次，在项目实施操作方面，重视各项目的绩效，将执行情况与个人责任相结合;最后，在项目信息反馈方面，建立标准的绩效评价系统、高效的预算信息系统等，保证将充分、真实、有效的信息及时反馈给组织，以便作为下个预算周期的重要 以结果导向为建立出发点 从预算目的上看，传统预算制度以控制投入为主，重视财政投入过程而非结果，考核的依据也是传统的以程序为导向的合规性考核，造成了政府财政资源的滥用和分配使用的低效率。而在新公共管理理论中孕育产生的绩效预算则强调用企业家精神改造政府，鼓励创新，注重结果导向，要求赋予部门更多的灵活性，客观上对部门财务活动的合规性有更高的要求。正如新公共管理强调将企业管理
7、技术应用到政府管理中来，强调对产出的控制，用项目和绩效预算取代传统的预算，重视实际成果和结果甚于重视程序。结果导向源自于企业目标管理理论，体现管理的终极目标在于使人们为结果而非行为过程负责的理念，指导思想是业绩为先。 根据注重结果的理念，绩效预算应先由组织最高层制定出组织在一定时期内的总目标，再由组织内部各层级根据总目标制定各部门的分目标，形成一个完整的目标体系，最后将目标的最终完成情况作为考核依据。20世纪90年代，以美国、澳大利亚、新西兰为代表的OECD国家，在逐步放松对公共资源投入过程控制的同时，加强了对产出和结果的绩效考核，他们认为政府工作应着眼于结果，而不是过程。 3.以契约关系为理
8、论支撑 责任制是绩效预算的一个显著特点，它不但凸现了公共资金在分配过程具有追求效率、效益的特性，同时也将每一笔财政支出与使用单位联系在了一起，在评估者和被评估者之间建立明确的责任关联，使公共资源从预算、执行以及最终结果都有人负责，这些与公共支出改革的要求是相符的。而绩效预算改革的目的也是为了将政府从纳税人那里所得到的财政收入最优化的利用，提供最优质的公共服务，减少浪费，在预算资金使用上真正做到对纳税人负责。 从另外一个层面来讲，新公共管理理论中契约关系理念正是将政府看成是契约的一方，是资源使用的代理方，而纳税人才是真正的委托方，政府必须对纳税人负责。也就是说政府必须要按照纳税人的意愿对公共财政
9、资源进行分配和使用，以达到经济、效率和有效的目标，并用尽可能地用低廉的成本和优质的服务来满足对公共品日益增加的多样性需求。政府与纳税人之间契约关系的维持必须建立在相应的有效手段上，通过对预算安排和预算执行进行监控，以降低政府和预算单位的代理成本，提高预算绩效水平。因此，契约关系理论对构建绩效预算体系具有重要的理论支撑作用，二者之间是相辅相成的。 4.以强化服务顾客导向为本质要求 从绩效预算执行的本质要求来看，政府财政预算制度的实施执行必须起到一定良好的社会效益，而这种社会效益正是广大民众所需求的，而非政府自身所认为的。政府只有将人民作为自己至上的顾客，才能够为其提供优质的公共服务，从传统的只对
10、行政系统内部上级首长负责转向为双向负责。相应的，新公共管理理论试图建立一种弹性、回应性及学习性的公共组织，并发展成为一种将大众视为顾客、消费者及市民的公共服务导向，主张将企业文化中顾客至上管理理念和方法运用于政府管理当中，这种强化服务顾客导向为绩效预算的本质要求提供了理论依据。 二、新公共管理视角下构建我国绩效预算制度的框架构想 在中央政府的支持和示范下，我国一些地方政府开始了绩效预算的实践摸索。上海市浦东新区作为国家综合配套改革试点先行先试区，逐步进行了部门预算、政府采购、国库管理等支出改革，为开展绩效预算改革工作创造了条件。201X年，浦东新区开始绩效评价工作的试点，由此拉开了绩效预算改革的序幕。公共预算改革在我国取得了一定的成就，为今后探索绩效管理与公共预算改革的协调整合模式，完成了部门试点经验的积累。但短短两三年面向绩效的预算改革还不能称为真正意义上的绩效预算，只是试图把绩效观念引入财政管理的初步尝试。从新公共管理视角出发，借鉴改革试点的积极成果，必须加快构建我国绩效预算制度的实施框架。 建立绩效预算制度的管理逻辑和原则 实施绩效预算改革必须分清轻重缓急，明确这项制度的管理逻辑，分清楚先做什么后做什么。上海浦东新区试点的逻辑顺序是:首先，对实施预算的内外环境进行评估;然后，根据评估结果设置公共服务战略目标，在该目标指导下确定事务或服务的具体实施计
