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1、关于公共财政支持旅游文化产业发展研究的文献综述一、前言旅游业是世界上发展最快的新兴产业和朝阳产业之一。伴随着大众化、休闲化和全球化旅游时代的来临，旅游日益成为现代社会重要的消费模式和生活方式，旅游业已经成为全球规模最大和发展势头最好的支柱产业之一。与此相对应，中国旅游业随着改革开放的历史步伐，其产业地位依次从政府接待事业到经济产业、到新的经济增长点、到国民经济重要产业、再到国民经济战略性支柱产业的历史性跨越，使得我国已经实现从旅游资源大国向亚洲旅游大国进而向世界旅游大国的跨越，现在正向世界旅游强国的宏伟目标迈进。在我国国民经济中，旅游业已经成为发展速度最快和具有明显国际竞争优势的产业之一，已经
2、成为支撑我国经济快速增长的重要力量。要实现建设战略性支柱产业的目标，必然需要一套完整全面的产业政策体系来推进旅游业的快速发展和转型升级，在一系列的产业政策中，则政政策制度安排和政策设计对于促进我国旅游业国际竞争力提升、推进产业全面转型升级、促进旅游业实现内涵式增长、优化旅游业发展环境都具有重要意义。然而，国内学术界却鲜有关注则政政策如何支持旅游业发展的理论命题。另一方面，在实践中虽然各级财政在不断加大对旅游业的投入，但是我国现行的旅游业财政政策存在诸多问题和不足，尤其是尚未形成财政政策支持旅游业发展的体系化、制度化的长效机制，这与建设战略性支柱产业的战略目标不协调、不适应。因此，促进旅游业发展
3、的则政政策研究既是一个重要的实践课题，更是一个有待深入探究的理论命题。为此，本文将通过对中国旅游业财政政策的目标导向、基本原则、政策工具和制定程序等方面的研究和探讨，对中国旅游业财政政策历史的回顾和总结，对中国现行旅游业财政政策的分析和评价，对日本旅游业财政政策的比较和借鉴，提出促进我国旅游业发展的财政政策选择，完善我国旅游业财政政策体系，为国家宏观决策提供科学的理论依据。二、公共财政支持旅游文化产业发展的必要性（一）旅游文化资源的保护需要政府财政支持随着社会经济发展，很多文化遗产尤其是非物质文化遗产在慢慢消失。旅游文化开发是保护传承文化遗产的有效方式，近几年虽然财政支持旅游文化资源开发力度有
4、所加强，但资金基数小，开发时机未到的旅游文化资源保护一直未提上议事日程，少有财政支持。此外，旅游文化开发多采取经营权转让的方式，旅游开发具有高风险、回收期长的特征，由于财政投入少，开发商投资负担重，在此种情形下，开发商往往会采用竭泽而渔式的开发方式，十分不利于旅游资源的保护。（二）旅游文化资源的开发需要政府财政支持自然旅游资源不需要太多的投资，凭借山水优势，就可以对外展示，而文化旅游资源开发往往需耗费巨资，因此长期以来，旅游业对自然旅游资源的依赖程度偏高，对文化旅游资源开发不够重视，针对文化旅游资源开发的财政支持有限，文化资源没有得到充分的旅游表达，旅游效用未能发挥。要改变此种状况，需要政府财
5、政的大力支持。（三）旅游文化环境优化需要政府财政支持对于旅游企业来说良好的旅游环境包括良好的旅游开发政策环境、市场环境、财政措施和营销基础等，对旅游者而言，良好的旅游环境，包括良好的生态环境、保真的人文环境、规范的市场环境和适宜的旅游价格等。这些良好环境的营造需要财政的大力支持。如对乡村旅游而言，改善景区环境，保持乡村的原汁原味是当务之急，可以制定一定的财政补贴政策，根据面积予以补贴，鼓励农民花化美化环境，对穿戴民族服饰的当地居民，以及展示特殊才艺的居民也可以予以补贴。三、公共财政支持旅游文化产业的现状改革开放以来，我国的旅游业的飞速发展成为国民经济发展中的重要支柱，旅游业的发展也成为备受社会
6、瞩目的话题。因此，在旅游产业的相关配套设施的建设方面，各大财政部门都倾其最大力量进行建设。现阶段我国实行的旅游业财政政策可以分为以下几个方面叙述：一是政府设立了各项旅游发展基金，通过计算为旅游的发展拨付款项，完善旅游相关配套设施的建设，同时，政府通过制定优惠政策，引来社会当中没有得到充分利用的资金，使得旅游业在强大资金支持下取得更好的发展，旅游基础设施建设、旅游口碑传播、旅游高素质人才、旅游服务设施建设、旅游计划整治、旅游信息网络完善这六个方面是我国政府主要投入在旅游业的领域，其中政府花费重金主要投入在旅游基础设施建设。二是税收优惠政策的制定，主要是政府通过对旅游业不征税，减少旅游业税收或者先
7、全额征收税收之后按比例返现的方式支持旅游业的发展，享有免缴税费的旅游产业主要是那些新注册的旅游企业，在开业前三年不用上缴税费，少征是旅游企业按着一定比例缴纳税费，获得相应的减免，先征后返是旅游业先把全部的税费交齐，之后政府在一定极限内按着固定比例返还。同时，政府还帮助旅游企业承担一部分经营费用，通过这种方式有效地降低了旅游业的经营成本，促进了旅游业的发展。三是银行等金融界给予旅游业极大的资金支持，旅游业可以从银行业获取大额贷款，政府会给予一定的利息补贴，虽然银行在前期投入了大量资金，但是在旅游业的后期盈利中银行业也是收获颇丰。从而实现了银行、旅游企业及居民三方共同盈利的“三赢”局面。四是在用地
8、方面，旅游企业同样享有优惠政策。在用地优惠方面，旅游企业所享有的最大优惠就是无常使用土地，政府为了促进旅游业的发展，无偿的提供土地使用权给旅游开发商。另外，在针对其他土地使用方面，政府都给与了不同层面的优惠政策，比如旅游企业在对国有荒山及荒地的开发中，享有不同程度的减免政策，比如延长使用年限或缩减地租等。旅游业的快速发展需要国家政府部门的财政支持，可以说财政支持是旅游业得以快速发展强大支柱，政府的财政政策支持能够使旅游产业的产业结构得到升级和转型，从而提升旅游产品的服务质量。现阶段，我国的财政政策体制仍然存在许多缺陷与不足，也就未能形成一套完整的财政支持体系，目前的财政投入仍比较分散，投入的深
9、度和广度不够。四、旅游文化产业发展公共财政支持研究（一）财政支持环节的建议1. 旅游文化资源的保护旅游文化资源比自然旅游资源更脆弱，旅游文化资源的易损性和易消逝性决定了需要花更多财政资源对旅游文化资源进行大力保护。建议拨专款对已开发、开发中与尚未开发的旅游文化资源进行分级别分层次的保护工作。2. 旅游文化资源的开发当前，体验旅游正在兴起。手工制作、曲艺欣赏、小吃品尝等非物质文化遗产是体验旅游开发的重要基础。因此，文化旅游资源的开发重心要从物质文化转向非物质文化，由物质化的基础设施建设转向人文化的文化体验建设。而非物质文化建设及文化体验建设在资金要求上更难量度，这就要求制定可量化的财政支持政策，
10、如戏曲表演观众达到多少人数，给予一定的资金奖励。（二）财政支持的政策建议为促进福建省文化旅游产业发展，必须使用财政政策工具。财政政策是指根据稳定经济的需要，通过财政支出与税收政策来调节总需求。财政政策的手段主要包括预算、税收、财政投资、财政补贴、财政信用、财政立法和执法、财政监察等。1.政府预算直接拨款福建省许多文化旅游资源尚未开发，在文化旅游业的初创阶段，旅游业的基础设施建设资金是庞大的。这个资金应该由政府通过预算拨款来承担。国内外经验表明，政府预算拨款对改造和增加旅游设施、开发旅游景点，都起了巨大的推动作用。如三明泰宁通过向当地农民发放住房改造扶持款，为农民增收致富、扩大景区设施容量发挥了
11、巨大作用。因此不具备基础住宿接待条件的地方，应鼓励农村家庭住房改造，在政府预算拨款中要有住房改造扶持款，以便修缮和扩建房屋，使之服务于农村旅游。2. 减免税收旅游文化开发往往较之自然旅游开发投资更大，回收期更长，企业负担更重，因此对旅游项目和旅游企业的支持，应在更大幅度范围内减免税收。购置项目用地的各种费用、设备设施的购置税、各旅游企业营业税收等方面都应该做出让步。土地出让金应可分期缴付。政策应在尽可能的范围内，在项目开发的几年内，对新开发旅游项目给予税收优惠政策，以扶持文化旅游发展，丰富文化旅游产品，优化旅游产品结构。3. 通过金融机构发放长期低息的财政贷款旅游文化产品开发投资额大，通常需要
12、银行贷款，而高额的贷款利息往往成为旅游企业的沉重负担，使之成为银行的打工仔。因此政府应主动协调金融机构，为企业担保，简化贷款程序，扩大贷款规模，通过金融机构发放长期低息贷款，为旅游文化企业的融资作制度安排。4. 财政贴息财政贴息方式既可以充分利用银行贷款，又可以激发企业的配套投入。如前所述，福建省已安排一部分贴息资金，并制定相应的财政贴息资金管理办法，本着“择优扶强、突出重点”的原则，支持旅游景区（点）的项目建设。但目前我省主要是对在建旅游配套建设项目进行贴息。贴息范围应进一步扩大，可用于文化旅游项目的建设和改造。5. 扩大旅游专项基金旅游专项基金一般由各级地方政府为提升地方旅游产业的综合竞争
13、力而设立的，旨在扶持地方旅游业发展的专项资金。目前我省旅游专项基金主要是用于乡村旅游开发，通过项目论证，有针对性地进行拨款，对乡村旅游发展起到了积极作用。对文化旅游产业的支持力度还可再加强。特别是文化旅游资源中非物质文化遗产的传承与传播始终是个问题，旅游专项基金的使用范围上还应进一步扩大到此领域。6. 争取国家专项资金为支持旅游业的发展，国家设立了旅游专项资金，每年给各省重点项目安排建设资金。我省处于丘陵地区，山区交通不便，设施落后，而许多文化旅游产品处于偏远的山区，如福建土楼。交通建设耗费资金巨大，要争取国家专项资金。闽东白水洋景区就有效利用了国家专项资金，解决了交通问题，旅游业得到长足发展
14、。因此财政部门要协同旅游部门及交通部门，选择有发展前景的项目，向国家有关部门申报国家专项资金拨款，以解决我省旅游基础设施建设投入不足的瓶颈问题。7. 避免门票财政很多地方政府仍然靠门票收入增加财政收入，国内外经验表明，降低旅游景点门票对吸引游客、刺激旅游消费有极大的帮助。几年前西湖免费，吸引了更多旅游者，整体旅游收入增加，而近期每一位进入湖南凤凰古城的游客，不论是否参观古城内的景点，都将收取元门票费，因此旅游者锐减。根据经验，我国门票费用占旅游者全部旅游费用的比例较高，大概占到五分之一，门票在一定程度上左右着旅游者的消费意愿，因此政府要避免门票收入成为财政支柱，在门票上让利于民，以吸引更多游客
15、，从而带动餐饮、住宿、购物、娱乐等企业发展，促进文化旅游业的良性发展。五、总结旅游业的产业特点和公共财政的特性，决定了旅游业理应纳入公共财政重点支持的领域。尤其是，当前我国提出将旅游业建设成为战略性支柱产业的战略目标，更应该通过财政政策手段为旅游业配置战略性资源，支持旅游业更好更快地发展。因此，制定符合旅游业特点和公共财政要求的旅游业财政政策，是完善公共财政支出框架体系，建立长期、稳定的旅游业投入机制，实现我国旅游业加快发展的必然需要和重要保障。本文借鉴公共则政政策和旅游业政策相关研究成果，采用定量分析与定性分析相结合方法，研究了旅游业财政政策的基本理论，分析了我国旅游业财政政策及其实施效果，
16、分析和比较了日本旅游业财政政策的基本做法和经验启示，提出了完善我国旅游业则政政策的目标导向和政策选择。论文主要创新之处有以下几个方面:(1)应用公共产品理论、外部性理论、市场失灵理论和公共则政理论深刻揭示了旅游业具有公共产品属性以及极强的外部效应，加大公共财政对旅游业的支持力度，是将旅游业建设成为战略性支柱产业的重要手段。(2)比较全面和系统地研究了我国旅游业财政政策的历史变迁和现实框架，提出了我国旅游业财政政策制定的目标导向、基本原则、政策工具、制定程序和支持重点，系统构建了旅游业则政政策的理论框架。为科学制定我国旅游业则政政策提供了理论指导。(3)系统提出了我国旅游业建设战略性支柱产业的财政政策选择。重点从旅游业财政支出政策、旅游业税收政策、旅游业财政政策支持重点领域、旅游业财政政策监管等方面提出具体的政策建议，构成了完善我国旅游业财政政策的总体思路。对旅游业则政政策
