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1、铁路安全管理条例释义第一章 总 则 总则是一部法律、法规的纲领性、概括性的规定。总则中规定的条款为其他各章的具体规范奠定基础。其他各章的内容必须体现总则确定的基本原则和主要精神。铁路安全管理条例总则共七条，分别规定了铁路安全管理条例的立法目的，铁路安全管理工作方针，铁路安全监督主体，铁路沿线地方政府职责，铁路建设、运输、设备制造维修安全生产基本要求，铁路监管部门、运输企业及其他单位和个人维护铁路安全的职责和义务等内容。 第一条 为了加强铁路安全管理，保障铁路运输安全和畅通，保护人身安全、财产安全，制定本条例。【释义】本条是关于铁路安全管理条例立法目的规定。立法目的又称立法宗旨，是制定一部法律、
2、法规的主要意图。本条例是对2004年国务院发布的铁路运输安全保护条例的全面修订。“十一五”期间，我国铁路快速发展，运输能力得到进一步提升，为社会经济发展作出了较大贡献。但铁路发展中也还存在一些不协调、不和谐、不可持续的问题，运输安全特别是高铁安全管理不够扎实，还存在一些薄弱环节，铁路建设管理也缺乏有力的法规依据，法制建设不能很好适应科学发展、安全发展的需要，影响了铁路的发展质量。“十二五”时期，是加快转变铁路发展方式、推动铁路科学发展的关键时期，按照党中央国务院领导对铁路工作的一系列重要指示，实现铁路科学发展、安全发展、可持续发展，必须着力解决好影响运输安全特别是高铁安全的突出问题，规范铁路建
3、设工程质量安全管理，科学有序推进铁路建设。特别是7.23甬温铁路事故后，这方面的任务更加紧迫，立法需求更加迫切。2011年，国务院组织的高铁安全大检查中，检查组指出了铁路运营管理、建设管理等方面存在的突出问题，特别对加强高铁安全立法，规范建设管理提出了明确的整改要求。按照国务院关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见（国发201140号）和2012年1月国务院第187次常务会议提出的抓紧完善铁路安全立法的要求，原铁道部对整改要求多次进行专题研究，对涉及铁路安全管理的法律法规进行了认真梳理，认为铁路运输安全保护条例2005年实施以来，正值我国铁路发展最快的时期，高速铁路的发展也
4、取得重要进展，条例中有关保障高铁安全的内容规定还不够充分、不够具体，专门的高铁安全保护措施无法可依，亟需对条例进行必要的修订，增加这方面的内容，在法规层面把运输安全和建设质量安全管理等方面的主要制度确立起来，为实现铁路科学发展、安全发展、可持续发展提供强有力的法制保障。本条例的立法目的主要体现在三个方面：一是，加强铁路安全管理；二是，保障铁路运输安全和畅通。三是，保护人身安全、财产安全。（一）关于加强铁路安全管理。本条例作为一部国务院行政法规，其立法目的首先是着力于解决铁路安全管理工作中，需要通过行政权力来管理的问题，即规范与铁路建设质量安全、铁路专用设备质量、铁路线路安全、铁路运营安全等相关
5、的行政管理行为。在社会主义市场经济条件下，政府职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。铁路安全管理直接关系人民群众的生命财产安全，关系经济发展和社会稳定。保护铁路安全，就是保护社会公共利益，是政府履行其公共服务职能的重要内容；政府只有加强对铁路安全的监督管理，及时发现和解决那些影响安全稳定的突出问题，才能为人民群众创造出一个和谐幸福的良好环境。正因为此，党中央国务院高度重视铁路安全工作，中央领导同志多次对铁路安全工作作出重要指示，要求铁路部门始终不渝地执行安全第一的方针，强化运输安全基础，确保大动脉安全畅通。近年来，有些地方和部门、单位、个人为了追求本地方、本部门、本单位局部利益和个
6、人利益，不顾大局，在铁路沿线开展了一些非法活动，对铁路安全造成了极大威胁。比如，在铁路桥梁跨越的河道上下游疯狂采砂，致使铁路桥梁垮塌；在铁路沿线盗窃、拆卸铁路运输设备器材，或设置障碍物，造成行车事故；在铁路干线上非法拦截列车，严重影响了运输大动脉的畅通；在铁路工程建设中不履行应尽职责、甚至偷工减料，层层转包，违规压缩工期，造成严重的安全隐患；在铁路专用设备生产制造中不遵守有关国家标准，造成产品质量安全重大隐患，有的还直接导致铁路事故的发生；还有的高铁沿线因过度开采地下水，造成高铁沿线地面大面积下沉，直接危害高铁运行安全等等。解决这些影响铁路安全的突出问题，仅仅依靠铁路企业自身的力量是不够的，必
7、须依靠法制，依靠各级政府、各有关部门，加大监管力度，加强行政执法，依法制裁各种危及铁路安全的行为。本条例确定的立法宗旨，首先是“加强铁路安全管理”，就是要强调政府对于铁路安全的监督管理职责，通过贯彻实施本条例，进一步完善铁路安全监督管理体制，确保政府监管到位。另一方面，“加强铁路安全管理”，也是对铁路运输企业、铁路参建企业、铁路专用设备企业提出的要求。各类相关企业是安全生产管理的责任主体。企业安全生产制度是否健全、安全投入是否到位，人员素质是否适应，设备管理是否严格，是否遵守国家安全标准，安全责任是否落实，对铁路安全的持续稳定起着基础性、决定性作用。目前全国铁路营业里程9.8万公里，有2万多台
8、机车、65万多辆货车、5.47万辆客车，设备联网、运输联动、作业联劳，全天候24小时运行，不允许有一时一刻的懈怠、一丝一毫的疏忽，必须依法严格规范安全管理。因此，强化企业的安全生产主体责任，是保护铁路安全的重要基础，也是本条例立法的主要目的之一。（二）关于保障铁路运输安全和畅通。保障铁路运输安全和畅通，是制定本条例的直接目的。我国铁路作为国家重要基础设施，综合运输体系的骨干，大众化交通工具，承担着十分繁重的客货运输任务，在经济社会发展中具有特殊重要的地位和作用。改革开放以来我国铁路发展取得了很大成就，为经济发展和社会进步作出了积极贡献。随着国民经济及铁路运输的快速增长，铁路安全环境发生了很大变
9、化，安全管理面临许多需要解决的新问题。一是，铁路运输持续紧张，运输负荷不断加重，对运输安全保障提出了更高要求。2012年，全国铁路完成旅客发送量18.93亿人，旅客周转量9612亿人公里，占全国旅客周转量的31.02%；完成货物发送量38.92亿吨。到2012年底，全国铁路营业里程达到9.8万公里，居世界第二位；高速铁路营业里程达到9356公里，居世界第一位。2012年铁路旅客发送量、货物发送量分别比2002年增长79.3%、90.6%，目前我国铁路完成的旅客周转量、货物发送量、货物周转量、换算周转量居世界第一。即使如此，按照全面建设小康社会的目标，到2020年国内生产总值比2010年翻一番，
10、社会运输需求将持续增长，铁路运输保障能力必须与之适应。尽管近年来铁路实现较快发展，但总体运输能力不足的问题比较突出，仍然存在“瓶颈”制约。铁路运输长期持续紧张，运输负荷不断加重，对保持运输安全稳定带来了严峻挑战。在大运量、快速度、高密度的运输条件下，任何一个管理细节上的失误或疏忽，都可能酿成严重的安全事故。必须加大各方面的安全保护力度，才能确保运输安全和畅通。二是，铁路列车速度的不断提高，对运输安全保障提出了新的课题。为了适应经济发展和社会进步对铁路运输速度和质量提出的更高要求，加快铁路现代化建设，提高市场竞争能力，我国加快推进铁路建设速度。随着铁路建设的推进，今后一个时期将有一大批新建高铁和
11、其他新线建成投产，到2015年，铁路营业里程达到12万公里左右，其中高铁1.8万公理。在铁路网规模快速扩充、高速铁路大量投产运营的情况下，铁路运输安全面临着更大的困难和更多的课题，风险进一步加大。必须在法律层面采取更加有效保护铁路安全的措施，从源头有效保证列车安全及沿线群众正常的生产生活。三是，运输安全管理的外部环境与管理对象的变化，对铁路运输安全保障提出新的任务。随着我国城市化进程的加快，铁路沿线环境发生了很大变化。过去的广袤田野，现在变成了密集的城市；过去冷清的铁路道口，现在变成了拥堵的交通要道，使得铁路运输安全管理的范围进一步扩大，难度进一步增加。随着社会主义市场经济的发展，铁路运输安全
12、管理的对象也发生了很大变化。从所有制类型上看，不仅有国家铁路，地方铁路，还出现了大量的合资铁路；从管理关系上看，除了中国铁路总公司所属的铁路局和一些专业运输公司之外，铁路勘察设计、建筑施工、机车车辆、物资供应、通信信号等企业已先后与铁道部“脱钩”。这些新的变化，使铁路运输安全保障面临全新的开放环境，必须通过立法，规范相关各方保护铁路运输安全的责任和义务。本条例正是针对铁路运输安全管理中出现的这些新情况、新问题，明确提出了“保障铁路运输安全和畅通”这一立法宗旨，并从这一宗旨出发，为适应这些新情况、解决这些新问题，设定了一系列重要的安全保护制度，加大了对铁路运输安全的保护力度。（三）保护人身安全、
13、财产安全。这是制定出台条例的出发点和落脚点，铁路既是国民经济的大动脉，同时它又是重要的基础设施，与人民的生活息息相关。加强铁路安全管理，不仅是确保铁路有序畅谈的需要，更主要是为了防止发生安全事故，避免给旅客以及人民群众的人身及财产安全造成损失。可以说，之所以要制定专门的条例来规范铁路安全管理，也主要是基于铁路安全事关广大人民群众的人身安全、财产安全，属于公共安全的范畴。以上三个方面是本条例的主要立法目的，在本条例后面的各章中都将有所体现。第二条 铁路安全管理坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针。【释义】 本条是关于铁路安全管理应当遵循的基本原则的规定。“安全第一、预防为主、综合治理”是我国安
14、全生产工作的总方针，铁路安全管理工作属于安全生产工作的重要组成部分，当应遵守这一指导方针。所谓坚持“安全第一”就是要求在铁路运输活动中要始终把保证旅客、货主以及广大人民群众的生命财产安全放在第一位。“预防为主”强调的是在安全生产活动中，作好安全工作，首要是防范于未然，要将各种不安全的因素消灭在萌芽状态。“综合治理”就是要充分调动各方面因素，发挥政府、群众组织、有关单位和个人的积极性，共同维护铁路安全。2002年，中华人民共和国安全生产法由第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议于2002年6月29日通过，自2002年11月1日起施行。“安全第一、预防为主”方针被列入安全生产法。在法律上确
15、立“安全第一、预防为主”的方针，就是要求在生产经营活动中将安全放在第一位，十分重视安全生产，采取一切可能的措施保障安全，防止一切可能防止的事故，生产必须安全，安全是生产的先决条件。实现这些要求，执行“安全第一、预防为主”的方针，是一项法定的义务、法定的责任，是在法律面前必须严肃对待的大事，是要依法坚持的长期方针、基本方针。 铁路安全生产和防范安全事故工作，关系到国家利益和人民生命财产安全，关系到广大人民群众的根本利益，关系到经济和社会的长治久安，关系到改革发展稳定的大局。保障广大人民群众的生命财产安全，是各级政府践行“三个代表”重要思想，贯彻落实科学发展观，实现中国梦，立党为公、执政为民的重要
16、内容。各级政府一定要从人民群众的根本利益出发，充分认识目前我国安全工作形势的严峻性，增强做好这项工作的责任感、紧迫感；充分认识新形势下安全工作的长期性、艰巨性和复杂性，牢固树立常抓不懈的思想。各级领导干部要针对本地区、本部门、本单位安全工作的薄弱环节，组织制定各项防范措施，努力防止重特大事故的发生。江泽民同志多次强调指出“隐患险于明火，防范胜于救灾，责任重于泰山”，“人命关天的事，一定要慎之又慎，确保万无一失”，“任何生产经营单位都要努力提高经营效益，但是必须服从安全第一的原则”。2013年6月6日，习近平总书记对安全生产又作出重要批示，“人命关天，发展决不能以牺牲人的生命为代价。这必须作为一条不可逾越的红线”。可见，“安全第一、预防为主”的原则是党和政府对安全生产工作的基本要求，是各级人民政府及其有关部门实施行政管理的重要内容，是生产经营单位开展生产经营活动的第一要素，也是劳动者从业应当遵循的准则。任何单位和个人任何时候都要牢
